Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2012 r., IV SA/Wa 487/12
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2012 r., IV SA/Wa 487/12
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P. G. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o numerze [...] oraz działki o numerze [...], położonych w obrębie [...] K.; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy J. na rzecz skarżącego P. G. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
2 IV SA/Wa 487/12
UZASADNI EN I E
3 Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. P. G. (dalej "skarżący"),
4 działając na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
5 gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "ustawy o samorządzie
6 (...)", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu")
7 skargę na uchwałę Rady Gminy J. (dalej "Rady") Nr [...] z dnia [...]
8 lutego 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania
9 przestrzennego wsi J. w granicach administracyjnych Gmina
10 J. (dalej "uchwała") w części dotyczącej dwóch, należących do skarżącego
11 działek ewidencyjnych, tj. działki nr [...] oraz działki nr [...].
12 II. W skardze skarżący podniósł, co następuje:
13 Nieruchomość skarżącego, za wyjątkiem niewielkiego fragmentu działki nr
14 [...] znajduje się na obszarze objętym uchwałą.
15 Uchwała dotknięta jest kwalifikowaną wadliwością, co winno skutkować
16 uznaniem jej za nieważną w części wskazanej na wstępie z powodu:
17 (-) niezachowania zasad sporządzania miejscowych planów
18 zagospodarowania przestrzennego oraz trybu ich sporządzania, jakie wyznacza
19 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
20 (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), dalej "ustawa o planowaniu (...)", w tym w
21 szczególności przepisy zawarte w art.14 - 26 tego aktu oraz wydane na podstawie
22 art.16 ust.2 ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia
23 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu
24 zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zmianami),
25 (-) naruszenia uzupełniających wobec ustawy o planowaniu (...) przepisów
26 odrębnych, takich jak w szczególności ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o
27 cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 11, po.62 z późn.zm.) oraz
28 rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie
29 określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze
30 (Dz.U. Nr 52, poz.315 z późn. zm.), dalej "rozporządzenia".
31 l
32 Doprowadziło to do przyjęcia w uchwale sprzecznych z prawem oraz
33 elementarnymi zasadami kształtowania ładu przestrzennego następujących
34 rozwiązań planistycznych:
35 "ZC" - cmentarz, obejmujący:
36 (1) działkę nr ew. [...] z obrębu [...] K. (teren istniejącego cmentarza),
37 (2) należące do skarżącego działki nr [...] (w całości) oraz nr [...] (w
38 części).
39 Do strefy tej odnoszą się: §5 pkt 2 lit.f, §11 ust.2 pkt 6 uchwały.
40 "1 KPz" - tereny parkingów z zielenią urządzoną, obejmujący:
41 (1) pozostałą część należącej do skarżącego działki nr [...] z wyjątkiem
42 fragmentu przeznaczonego pod rozbudowę cmentarza oraz fragmentu
43 przeznaczonego we wcześniejszym planie zagospodarowania przestrzennego pod
44 zabudowę mieszkaniową,
45 (2) działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] K.
46 Do strefy tej odnoszą się: §5 pkt 2 lit.g, §11 ust.2 pkt 7 uchwały.
47 W ocenie skarżącego uchwała w rażący sposób narusza zasady wyrażone w
48 art.2 ust.2 pkt 1, 5, 6 i 7 ustawy o planowaniu (...).
49 Skarga podnosi również zarzut naruszenia przy uchwaleniu uchwały
50 następujących przepisów prawa:
51 * art.16 ust.1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu (...) poprzez sporządzenie
52 projektu planu w skali 1:2000 a nie w skali 1:1000, w sytuacji w której ustawowe
53 przesłanki upoważniające organ do zastosowania skali 1:2000 nie wystąpiły:
54 * art.15 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu (...) poprzez objęcie jedną strefą
55 planistyczną "ZC" dwóch terenów o odmiennych przeznaczeniach, tj.: terenu
56 istniejącego cmentarza i terenu pod rozbudowę cmentarza;
57 - §2 ust.1 pkt 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieprzeprowadzenie
58 przewidzianych w tym przepisie pomiarów,
59 - §4 ust.2 rozporządzenia, ustalającego minimalną głębokość zwierciadła wód
60 gruntowych,
61 - art.17 pkt 6 lit.b zdanie drugie ustawy o planowaniu (...) poprzez brak
62 uzgodnienia projektu planu z powiatowym państwowym inspektorem sanitarnym oraz
63 nieuzyskania innych niezbędnych opinii i uzgodnień,
64 2
65 - art.15 ust.2 pkt 9 ustawy o planowaniu (...) poprzez brak precyzyjnego
66 wyznaczenia obszaru ochrony sanitarnej cmentarza oraz brak precyzyjnego
67 określenia ograniczeń istniejących na tym obszarze,
68 - naruszenie innych zasad sporządzania planu zagospodarowania
69 przestrzennego.
70 III. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, podtrzymując
71 stanowisko w sprawie.
72 Uzasadniając własne stanowisko, Rada wskazała w szczególności, co
73 następuje:
74 Skarżący nie wykazał, że uchwała narusza jego interes prawny, tj. nie
75 wykazał w jaki sposób postanowienia uchwały oddziaływają w sposób negatywny na
76 sferę jego uprawnień (pozbawiają go uprawnień lub uniemożliwiają ich realizację).
77 Wykazanie tego naruszenia warunkuje natomiast dopuszczalność skargi, o której
78 mowa w art.101 ustawy o samorządzie (...). Sam fakt posiadania przez skarżącego
79 tytułu prawnego do nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały nie
80 jest równoznaczny z wykazaniem naruszenia interesu prawnego.
81 Nietrafny jest zarzut skarżącego odnośnie bezpodstawnego zastosowania
82 w postępowaniu planistycznym mapy o skali 1:2000 zamiast mapy w skali 1:1000.
83 Zgodnie z art.16 ust.1 ustawy o planowaniu (...) mapę o skali 1:2000 można
84 zastosować w szczególnie uzasadnionych przypadkach (katalog otwarty).
85 Szczególny uzasadniony przypadek zaszedł w niniejszej sprawie (brak map o skali
86 1:1000 w powiatowych zasobach ewidencji gruntów).
87 Nietrafny jest zarzut skarżącego odnośnie bezpodstawnego połączenia
88 terenu istniejącego cmentarza z terenem przeznaczonym pod rozbudowę cmentarza,
89 albowiem tereny te są tożsame pod względem przeznaczenia oraz zasad
90 zagospodarowania.
91 Przeznaczenie terenów pod cmentarz odbyło się w zgodzie z ustawą z dnia
92 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach (...).
93 W toku uzgodnień projektu planu żaden z właściwych organów nie zgłosił
94 zastrzeżeń.
95 6. Rozporządzenie z 1959 r. dotyczy lokalizacji nowych cmentarzy, a nie
96 aktualnie istniejących.
97 3
98 IV. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżący odniósł się do
99 odpowiedzi Rady na skargę oraz uzupełnił argumentację zawartych w skardze
100 zarzutów. W piśmie tym skarżący powołał się m.in. na pisemne wyjaśnienia
101 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z
102 dnia [...] maja 2009 r. odnośnie zakresu, w jakim organ ten dokonał w dniu [...] listopada 2005 r. uzgodnienia projektu planu. Pismo organu uzgadniającego zostało
103 sporządzone w wykonaniu zarządzenia Sądu Okręgowego w P. z dnia [...]
104 kwietnia 2009 r. wydanego w sprawie z powództwa skarżącego przeciwko Wójtowi
105 Gminy J. o odszkodowanie (sprawa o sygn. akt [...]).
106 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
107 V. Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady Gminy J. z racji
108 sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności
109 administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z
110 dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153,
111 poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na
112 akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art.3§2 pkt 5 ustawy z
113 dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -
114 Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").
115 Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona uchwała jest w zakresie
116 zakwestionowanym w skardze niezgodna z prawem.
117 Skarga została wniesiona w trybie przewidzianym w art.101 ust.1 ustawy o
118 samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes
119 prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi
120 przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po
121 bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu
122 administracyjnego.
123 Zgodnie z art.147§1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę m.in. na akt, o którym
124 mowa w art.3§2 pkt 5 tej ustawy, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części
125 albo stwierdza, że akt ten wydany został z naruszeniem prawa, jeżeli przepis
126 szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
127 4
128 Zgodnie z art.28 ust.1 ustawy o planowaniu (...) naruszenie zasad
129 sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich
130 sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują
131 nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
132 VI. Skarżący spełnił warunek formalny do wniesienia skargi do sądu, tj.
133 pismem z dnia [...] listopada 2011 r., złożonym w siedzibie organu w dniu [...] listopada
134 2011 r. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa. Skarga wniesiona została w
135 terminie, o jakim mowa w art.53 § 2 p.p.s.a. Została bowiem wniesiona w terminie 60
136 dni od doręczenia Radzie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na które to
137 wezwanie skarżący nie otrzymał odpowiedzi (skarga została nadana drogą pocztową
138 w dniu [...] stycznia 2012 r.).
139 VII. Skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi do Sądu, albowiem
140 zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny.
141 Źródłem interesu prawnego skarżącego jest prawo własności do
142 nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Interes prawny w sprawie należy zatem
143 wywodzić wprost z art.6 ust.1 ustawy o planowaniu (...), zgodnie z którym to
144 przepisem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
145 kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności
146 nieruchomości.
147 Wbrew ocenie organu nie może ulegać wątpliwości, że zaskarżona uchwała
148 narusza interes prawny skarżącego w sytuacji, w której ustala przeznaczenie
149 należących do skarżącego nieruchomości w sposób dalece odmienny od sposobu, w
150 jaki skarżący wykorzystuje je obecnie (przedmiotowe nieruchomości, stanowiące
151 dotąd niezabudowane grunty rolne, zostały bowiem przeznaczone pod rozbudowę
152 cmentarza oraz parking).
153 Wykazanie przez skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza jego interes
154 prawny upoważnia Sąd do dokonania merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej
155 uchwały.
156 VIII. Skarga kwestionuje legalność postanowień uchwały odnoszących się do:
157 5
158 1) strefy planistycznej "ZC" - cmentarz, do której to strefy odnosi się §5 pkt 2
159 lit.f, §11 ust.2 pkt 6 uchwały,
160 2) strefy planistycznej "1 KPz" - tereny parkingów z zielenią urządzoną, do
161 której to strefy odnosi się §5 pkt 2 lit.g, §11 ust.2 pkt 7 uchwały.
162 Kwestionowane przez skarżącego postanowienia uchwały dotyczące strefy
163 "ZC" przedstawiają się w sposób następujący:
164 Postanowienie §5 pkt 2 lit.f uchwały zawiera definicję użytego w uchwale
165 oznaczenia "ZC", wskazując że jest to cmentarz, przez co należy rozumieć
166 utrzymanie istniejącego cmentarza (powierzchnia grzebalna) wraz z zielenią
167 towarzyszącą oraz innymi niezbędnymi do jego funkcjonowania obiektami,
168 urządzeniami w tym technicznymi, miejscami postojowymi, dojazdami, zielenią, małą
169 architekturą i infrastrukturę techniczną i realizację nowych przedsięwzięć
170 niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania terenu cmentarza.
171 W par. 11 ust.2 pkt 6 uchwały (paragraf 11 ust.2 określa parametry i wskaźniki
172 kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - ustalenia szczegółowe dla
173 terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania)
174 wskazano:
175 6) teren o symbolu ZC:
176 a) przeznaczenie terenu - cmentarz,
177 a) zasady i warunki zagospodarowania - istniejący cmentarz z projektowanym
178 powiększeniem:
179 * dopuszcza się realizację nowych przedsięwzięć niezbędnych do
180 prawidłowego funkcjonowania terenu cmentarza wraz z zielenią towarzyszącą oraz z
181 innymi niezbędnymi do jego funkcjonowania obiektami, urządzeniami w tym
182 technicznymi, miejscami postojowymi, dojazdami, zielenią, małą architekturą i
183 infrastrukturą techniczną,
184 * przez teren cmentarza przebiega linia energetyczna 15 KV, obowiązują
185 ustalenia §15 pkt 9,
186 - teren znajduje się w obrębie B. Obszaru
187 Chronionego Krajobrazu, obowiązują ustalenia §8 pkt 6,7.
188 Dodatkowo wskazać należy na niepowołaną w skardze treść §11 ust.1 pkt 8
189 uchwały, stanowiącą że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od
190 zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego,
191 6
192 zakładów przechowujących artykuły żywności powinna wynosić co najmniej 150
193 metrów, odległość ta może być zmniejszona do 50 metrów pod warunkiem, że w
194 granicach od 50 do 150 metrów odległości od cmentarza teren posiada sieć
195 wodociągową. Wszelkie odstępstwa od powyższego należy każdorazowo uzgadniać
196 z właściwą terytorialnie Powiatową Stacją Sanitarno - Epidemiologiczną, W pasie
197 ochronnym znajdują się tereny o symbolach: 11 MN, 16 MN, 4U, 1 KPz, 3MNu,
198 1KDW, 1 KDz oraz tereny rolnicze o symbolu R wg rysunku planu.
199 Kwestionowane w skardze postanowienia dotyczące strefy "1 KPz"
200 przedstawiają się w następujący sposób:
201 W par.5 pkt 2 lit.g stwierdza się, że pod symbolem KPz należy rozumieć
202 tereny parkingów z zielenią towarzyszącą - realizację miejsc postojowych z udziałem
203 zieleni wysokiej i niskiej.
204 W par. 11 ust.2 pkt 7 uchwały stwierdza się w odniesieniu terenu o symbolu
205 1KPz:
206 a) przeznaczenie terenu - parkingi wraz z zielenią towarzyszącą,
207 b) zasady i warunki zagospodarowania:
208 * obowiązuje zachowanie istniejącego wartościowego drzewostanu,
209 * dopuszcza się realizację obiektów usługowych, związanych z potrzebami
210 cmentarza pod warunkiem spełnienia wymogów dotyczących sytuowania
211 budynków w pasie ochronnym od cmentarza, §11 ust.1 pkt 8 i ogólnej
212 powierzchni zabudowy nie przekraczającej 30 % powierzchni terenu,
213 * powierzchnia terenu biologicznie czynna min. 20% powierzchni terenu,
214 * teren znajduje się w obrębie B. Obszaru
215 Chronionego Krajobrazu, obowiązują ustalenia §8 pkt 6,7.
216 Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Państwowy Powiatowy
217 Inspektor Sanitarny w G. (pismo znak: [...]),
218 działając z upoważnienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w
219 W. uzgodnił projekt zaskarżonej uchwały z zastrzeżeniami, nie dotyczącymi
220 przedmiotu niniejszej sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Inspektor zawarł
221 spostrzeżenia dotyczące cmentarza, podnosząc że projekt planu zakłada
222 zwodociągowanie terenu w otoczeniu cmentarza a do czasu wykonania sieci
223 wodociągowej obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowań mieszkalnych, zakładów
224 produkujących lub przechowujących artykuły żywnościowe w 150 - metrowej strefie
225 7
226 od granic cmentarza. Po wykonaniu sieci strefa objęta zakazem ulegnie zmniejszeniu
227 do 50 metrów od granic cmentarza.
228 W przywołanych przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca
229 2012 r. pisemnych wyjaśnieniach Państwowego Powiatowego Inspektora
230 Sanitarnego w G. z dnia [...] maja 2009 r. odnośnie zakresu, w
231 jakim organ ten dokonał w dniu [...] listopada 2005 r. uzgodnienia projektu planu
232 (przypomnieć należy, że pismo organu uzgadniającego zostało sporządzone w
233 wykonaniu zarządzenia Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] kwietnia 2009 r.
234 wydanego w sprawie z powództwa skarżącego przeciwko Wójtowi Gminy J. o
235 odszkodowanie - sprawa o sygn. akt [...]), stwierdza się, co następuje:
236 "- projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi
237 J., wraz z prognozą oddziaływania na środowisko uzgodniony
238 został przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w dniu [...]
239 listopada 2005 r. z zastrzeżeniami, nie dotyczącymi terenu przewidzianego na
240 powiększenie cmentarza. Z uwagi na charakter i fazę prac projektowych, Państwowy
241 Powiatowy Inspektor Sanitarny nie dysponował wynikami badań hydrogeologicznych,
242 a w szczególności dotyczących terenu, na którym przewidziano powiększenie
243 cmentarza,
244 - co się zaś tyczy pytania, w zakresie ew. dodatkowego opiniowania przed
245 wyłożeniem proponowanego planu w 2007 r. informuję, że Państwowy Powiatowy
246 Inspektor Sanitarny opiniował (uzgadniał) projekt planu tylko raz, w dacie [...]
247 listopada 2005 r.
248 Dodatkowo wskazuję, że od fazy projektu planu do jego realizacji poprzez
249 realne i konkretne przedsięwzięcia inwestycyjne upływa znaczny okres czasu, w
250 którym poszczególne tereny mogą, czy powinny być poddane wieloaspektowym
251 zabiegom umożliwiającym realizację planowanych zamierzeń, w zgodzie z
252 obowiązującymi przepisami - w przypadku cmentarzy chodzi o ustawę z dnia 31
253 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity ...) oraz przepisy
254 wykonawcze wydane na jej podstawie".
255 IX. Sąd podziela zarzut skargi, że zaskarżona uchwała wydana została z
256 naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie
257 określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze
258 8
259 ("rozporządzenie"). Zarówno z przekazanej Sądowi przez organ dokumentacji
260 postępowania planistycznego, jak i z wyjaśnień Rady zawartych w odpowiedzi na
261 skargę wynika bowiem, że błędnie przepisów przywołanego rozporządzenia nie
262 brano w postępowaniu planistycznym pod uwagę.
263 Akt ten stanowi, co następuje:
264 Teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający
265 możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie (§1 ust.1).
266 W szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast,
267 osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń
268 publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci
269 komunikacyjnej (§1 ust.2).
270 Przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza należy zbadać na obszarze
271 projektowanym na jego założenie, opierając się na planie sytuacyjnym w skali 1 :
272 500, następujące zagadnienia charakteryzujące środowisko przyrodnicze:
273 1) grunty do głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej - lecz nie płyciej niż do
274 2,5 m od powierzchni terenu, określając ich rodzaj, strukturę, zawilgocenie,
275 zawartość węglanu wapnia oraz stopień kwasowości; wyniki badań powinny być
276 omówione w opisie technicznym;
277 2) stosunki wodne obejmujące rozeznanie:
278 a) kierunków spływu wód powierzchniowych,
279 b) głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku;
280 3) istniejące zespoły roślinne (§2 ust.1).
281 Na planie sytuacyjnym powinny być naniesione wszelkie zabudowania i
282 studnie lub inne ujęcia wody, znajdujące się na terenie przewidzianym na cmentarz i
283 w odległości do 150 m od tego terenu (§2 ust.2).
284 Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów
285 produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów
286 przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do
287 czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150
288 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w
289 granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i
290 wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (§3 ust.1).
291 9
292 Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników
293 wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i
294 potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m (§3 ust.2).
295 Teren cmentarza powinien znajdować się w miarę możności na wzniesieniu i
296 nie podlegać zalewom oraz posiadać ukształtowanie umożliwiające łatwy spływ wód
297 deszczowych (§4 ust.1).
298 Na terenie cmentarza zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na
299 głębokości nie wyższej niż 2,5 m poniżej powierzchni terenu, przy czym nie może być
300 ono nachylone ku zabudowaniom lub ku zbiornikom albo innym ujęciom wody
301 służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych (sieć
302 wodociągowa lub studnie) (§4 ust.2).
303 Grunt cmentarza powinien być możliwie przepuszczalny i bez zawartości
304 węglanu wapnia (§5).
305 Miejsce na cmentarz powinno być w miarę możności tak wybrane, aby
306 najczęściej spotykane w tym miejscu wiatry wiały od terenów mieszkaniowych w
307 kierunku cmentarza (§6).
308 Przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już
309 istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a
310 właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się
311 dalszemu korzystaniu z tego cmentarza (§7).
312 Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (§8).
313 W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska Rady, wyrażonego w
314 odpowiedzi na skargę, że w świetle §7 przywołanego rozporządzenia akt ten co do
315 zasady nie mógł mieć zastosowania w sprawie z racji tego, że nie odnosi się on do
316 cmentarzy istniejących. W ocenie Rady teren przeznaczony w planie na rozbudowę
317 cmentarza należy traktować jako integralną część istniejącego cmentarza, który w
318 całości podlega wyłączeniu spod rygorów rozporządzenia, na podstawie
319 przywołanego §7 tego aktu.
320 Przedmiotowe rozporządzenie, wydane na podstawie art.5 ust.3 ustawy z dnia
321 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 11, poz. 62)
322 weszło w życie z dniem 16 września 1959 r. (§8 rozporządzenia). Jak już
323 wspomniano wcześniej §7 rozporządzenia stanowi, że jego przepisów nie stosuje się
324 do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z
325 10
326 cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie
327 sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza.
328 W konsekwencji funkcjonowania w systemie prawa wskazanej wyżej normy w
329 orzecznictwie NSA podnosi się, że przepisów rozporządzenia, w szczególności w
330 zakresie odległości od istniejących w terenie zabudowań nie można stosować w
331 sytuacji nie dającej się pogodzić z istniejącym stanem na gruncie albowiem
332 uwzględnienie tej normy w efekcie uniemożliwiałoby korzystanie z istniejącego
333 cmentarza. Oznacza to, że organy planistyczne nie mają bezwzględnego obowiązku
334 zastosowania się do dyspozycji przepisu § 3 rozporządzenia, co do rozmiarów strefy
335 sanitarnej wokół istniejących już cmentarzy (por. wyrok z dnia 4 grudnia 2007 r.,
336 wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1503/07).
337 Gwoli ścisłości należy zauważyć, że przepis §7 rozporządzenia nie przewiduje
338 automatycznego wyłączenia już istniejących cmentarzy spod rygorów tego aktu, a
339 warunkuje to wyłączenie, po pierwsze, wystąpieniem sytuacji, w której zastosowanie
340 wspomnianych rygorów uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, po drugie, brakiem
341 sprzeciwu właściwego inspektora sanitarnego co do dalszego korzystania z
342 cmentarza.
343 Zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia zakresu przewidzianego w
344 §7 wyłączenia spod regulacji rozporządzenia ma wykładnia pojęcia "cmentarze już
345 istniejące". Względy logicznego rozumowania nakazują przyjąć, że chodzi tu o
346 cmentarze, które istniały w dacie wejścia rozporządzenia w życie (16 września 1959
347 r.). Ratio legis takiego rozwiązania jest czytelne, a jest nim konieczność
348 uwzględnienia stanu faktycznego ukształtowanego przed wydaniem aktu
349 wykonawczego, tj. faktu istnienia cmentarzy wybudowanych przed określeniem
350 nowych wymogów sanitarnych, w odniesieniu do których to obiektów spełnienie
351 nowych, rygorystycznych wymogów nie jest już możliwe.
352 O ile wyłączenie tego rodzaju jest zasadne z racji braku możliwości
353 pokonania ograniczeń faktycznych (tj. braku możliwości dostosowania do nowych
354 wymagań parametrów już istniejących cmentarzy oraz parametrów otoczenia tychże
355 cmentarzy), o tyle nie ma przekonujących argumentów do postawienia tezy, że
356 wyłączenie to miałoby dotyczyć jakichkolwiek cmentarzy budowanych po dniu
357 wejścia rozporządzenia w życie. W oczywistym interesie obywateli pozostaje bowiem
358 zaostrzenie wymogów sanitarnych w odniesieniu do miejsc (w tym przypadku
359 li
360 cmentarzy), których istnienie wiąże się z ryzykiem niekorzystnego oddziaływania na
361 zdrowie ludzi.
362 Stan faktyczny niniejszej sprawy pociąga za sobą konieczność przesądzenia,
363 czy terenem "cmentarza już istniejącego" (a zatem cmentarza istniejącego w dacie16
364 września 1959 r.), o którym mowa w §7 rozporządzenia, jest również niezabudowany
365 obecnie teren, przylegający bezpośrednio do takiego cmentarza, przeznaczony w
366 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod jego rozbudowę.
367 Przyjęcie, że pojęcie "cmentarz już istniejący" rozciąga się również na tę jego
368 część, która dopiero miałaby być wybudowana w przyszłości zwalniałoby tę część z
369 wymogów sanitarnych wskazanych rozporządzeniu. Bezsprzecznie stan taki nie jest
370 pożądany z punktu widzenia ochrony sanitarnej. Powtórnie podkreślenia wymaga, że
371 przesłanką zastrzeżenia w rozporządzeniu wyłączenia, o którym mowa w §7 było
372 odstąpienie od nowych wymogów tam, gdzie nie można ich już zastosować z racji
373 wybudowania cmentarza przed wejściem rozporządzenia w życie. W oczywisty
374 sposób argument ten nie znajdzie zastosowania w odniesieniu do terenu
375 niezagospodarowanego, który dopiero miałby być zagospodarowany jako cmentarz i
376 który technicznie rzecz biorąc mógłby być dostosowany do nowych wymogów.
377 Decydującym czynnikiem dla oceny analizowanej kwestii nie może być zatem sam
378 fakt powiązania lokalizacyjnego i funkcjonalnego istniejącej i planowanej części
379 cmentarza. Powyższe powiązania można byłoby wprawdzie wziąć pod uwagę w
380 przypadku niewielkiej rozbudowy istniejącego cmentarza, niemniej nie tego rodzaju
381 rozbudową istniejącego cmentarza jest rozbudowa, o którą chodzi w niniejszej
382 sprawie. Z załącznika graficznego do planu wynika, że w niniejszej sprawie obszar
383 cmentarza zwiększyłby się blisko dwukrotnie. Zastosowanie do tak dużego obszaru
384 wyjątku, o którym mowa w §7 nie znajdowałby zatem uzasadnienia. Do terenu, który
385 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza na rozbudowę
386 cmentarza należy zatem stosować regulacje prawne, dotyczące nie cmentarzy
387 istniejących a cmentarzy nowo zakładanych.
388 W konsekwencji przyjęcia powyższego założenia przyjąć należy, że w
389 postępowaniu planistycznym doszło do niezasadnego odstąpienia od zastosowania
390 przepisów rozporządzenia. W szczególności stwierdzić należy, że naruszeniu uległ
391 §2 ust.1 i 2 aktu, zobowiązujący organ planistyczny do wykonania przewidzianych w
392 tym przepisie badań. Trafnie podniósł skarżący, że postępowanie w przedmiocie
393 12
394 "zatwierdzenia lokalizacji cmentarza" (termin użyty w przepisie) należy rozmieć jako
395 postępowanie planistyczne.
396 Nieprzeprowadzenie wspomnianych badań determinuje brak możliwości
397 stwierdzenia, czy planowana rozbudowa cmentarza spełnia ustanowione przepisami
398 rozporządzenia wymagania dotyczące stosunków wodnych (§4 ust.2 rozporządzenia
399 - określenie minimalnej głębokości zwierciadła wód gruntowych).
400 Odmienności w reżimie prawnym dotyczącym istniejącej i projektowanej
401 części cmentarza uzasadniają postulowane w skardze wyodrębnienie dwóch
402 odrębnych stref planistycznych, stosownie do art.15 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu (...).
403 Trafnie wskazał skarżący, że w świetle art.15 ust.2 pkt 9 ustawy o planowaniu
404 (...) obszar ochrony sanitarnej cmentarza winien był być wyznaczony ze wszystkich
405 stron w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości. Trafnie wskazał również
406 skarżący, że w świetle art.§3 ust.1 rozporządzenia nie istnieje możliwość
407 dokonywania odstępstw, o których mowa w §11 ust.1 pkt 8 uchwały.
408 Sąd nie podziela natomiast stanowiska skargi, że zastosowanie w
409 postępowaniu planistycznym mapy sporządzonej w skali dopuszczonej przez art.16
410 ust.1 ustawy o planowaniu (...) na zasadzie wyjątku (skala 1:2000), zamiast mapy
411 sporządzonej w skali standardowej (skala 1:000), należy zakwalifikować jako
412 naruszenie prawa stanowiące samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności
413 uchwały. Za przekonujące w tym zakresie uznać należy bowiem wyjaśnienia organu,
414 podnoszącego że konieczność zastosowania mapy o skali niestandardowej
415 wyniknęła z przyczyn niezależnych od organu planistycznego. Przyczyny te można
416 zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art.16
417 ust.1 ustawy.
418 Odnośnie zarzuconego w skardze wadliwego trybu przeprowadzenia w
419 postępowaniu planistycznym uzgodnień sanitarnych (niewłaściwy organ) wskazać
420 należy, co następuje:
421 (-) kwestię tę należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie
422 dokonania uzgodnienia (postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r.,
423 wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. (pismo znak: [...]), działającego z upoważnienia
424 Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W.),
425 (-) przywołany w skardze art.17 pkt 6 lit.b zdanie drugie ustawy o planowaniu
426 (...) we wskazanej wyżej dacie nie istniał (przedmiotowy punkt "b" nie miał zdania
427 drugiego), ponadto przepis ten nie odnosił się do uzgodnień sanitarnych,
428 (-) podstawą dokonania uzgodnień sanitarnych były wskazane w
429 postanowieniu z dnia [...] listopada 2005 r.: art.17 pkt 7c w związku z art.3 pkt 1 i
430 art.10 ust.6 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej -
431 Dz.U. z 1998 Nr 90, poz.575 z późn. zm.), dalej "ustawy o inspekcji",
432 (-) na postawie zestawienia przepisów: art.3 ust.1 oraz art.12 ust.1 ustawy o
433 inspekcji można wnosić, że właściwym w sprawie był inspektor powiatowy, a nie
434 wojewódzki, niemniej do orzeczenia w sprawie przez inspektora wojewódzkiego w
435 istocie doszło - powyższe nie ma zatem dyskwalifikującego wpływu na wynik sprawy.
436 W konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego postanowień planu
437 przewidujących realizację na nieruchomościach skarżącego nowej części cmentarza
438 wyeliminowaniu podlegają pozostające z nimi w ścisłym związku lokalizacyjnym i
439 funkcjonalnym postanowienia dotyczące strefy "1 KPz" (tereny parkingów z zielenią
440 towarzyszącą- realizację miejsc postojowych z udziałem zieleni wysokiej i niskiej), a
441 zatem planowanego również na nieruchomościach skarżącego zaplecza
442 komunikacyjnego cmentarza.
443 Uchwała wydana została zatem z naruszeniem przepisów: 1) ustawy o
444 planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.15 ust.2 pkt 1, art.15 ust.2 pkt 9),
445 2) rozporządzenia (§2 ust.1 i 2, §3 ust.1).
446 X. Skutkiem niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego
447 wszystkich postanowień zaskarżonej uchwały odnoszących się do należących do
448 skarżącego działek gruntu, wymienionych w sentencji wyroku (działki nr [...] i
449 [...], położone w obrębie [...] K.). W konsekwencji powyższego
450 wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegają wszystkie postanowienia dotyczące
451 stref planistycznych ZC oraz 1 KPz, odnoszące się do tych działek.
452 Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1, art.152 i
454 14