Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r., IV SA/Wa 2612/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r., IV SA/Wa 2612/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. S., M. S., A. W. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących E. S. i M. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych oraz skarżącym A. W. i A. K. kwotę po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 75 ust.1 pkt 4, 71 ust.2 pkt 1, 80, 85 ust.1, 2 i 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (D.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) – dalej ustawa o ocenach, oraz § 3 ust 1 pkt 39 i §2 ust.2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (D.U. Nr. 213, poz. 1397) – dalej Rozporządzenie, po rozpoznaniu odwołań E. i M. S., A. W. i A. K. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2011 r, nr [...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji przeładunkowej i kwatery składowania odpadów niebezpiecznych /wyroby zawierające azbest/, na terenie istniejącego składowiska odpadów w miejscowości O., powiat [...], na działce [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

3 Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu.

4 Wyżej powołaną decyzją Wójta Gminy P. ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji przeładunkowej i kwatery składania odpadów niebezpiecznych – wyroby zawierające azbest- na terenie istniejącego składowiska odpadów w miejscowości O., na działce [...]. Wnioskującym był Międzygminny Związek Regionu C. w C. Decyzja ta była wynikiem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 6 listopada 2012 r., sygn. akt 1585/11 poprzedniej decyzji. Powodem uchylenia tej decyzji było naruszenie art. 7, 77§ 1 w zw. z art. 15 K.p.a. tj. nierozpoznanie w sposób wyczerpujący sprawy, w szczególności nie rozpoznanie zarzutów skarżących, które zostały zawarte w odwołaniu w tym kwestii związanych z niewystarczającym zabezpieczeniem mienia tych skarżących, ich zdrowia i życia przed szkodliwym wpływem inwestycji. Organ nie zanalizował ustaleń raportu w tym zakresie. Sąd wskazał, że podnoszone przez SKO okoliczności polegające na spełnieniu przez Wójta wszystkich wymagań związanych z informowaniem stron o przebiegu postępowania, uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień, zgodności inwestycji z planem miejscowym, sporządzeniu raportu i charakterystyki przedsięwzięcia, nie przesądzają automatycznie o prawidłowości rozstrzygnięcia Wójta.

5 Rozpoznając ponownie sprawę SKO wskazało, że:

6 1. Decyzja Wójta Gminy P. reguluje jedynie kwestie związane z ochroną środowiska. Podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia art. 5 Prawa budowlanego oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności, niemożności wykorzystania gruntu w przyszłości pod uprawy ekologiczne, charakteru istniejącego wysypiska i uciążliwości z tym związanych, stworzenia strefy buforowej, braku zabezpieczenia środowiska związane są z przebiegiem robót budowlanych i mogą być przedmiotem oceny innych organów, w tym budowlanych;

7 2. Zarzuty co do stanu obecnego wysypiska, w tym braku ogrodzeń, nie są przedmiotem tego postępowania, które ogranicza się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację rozpatrywanego przedsięwzięcia;

8 3. Odnośnie istniejącego wysypiska zapadła już decyzja o jego zamknięciu;

9 4. Zarzut braku kompletności decyzji z uwagi na jej uzupełnienie, po obligatoryjnych konsultacjach z mieszkańcami, nie znajduje uzasadnienia, ponieważ organ zachował tryb konsultacji poprzez dokonanie stosownych obwieszczeń o toczącym się postępowaniu, przeprowadził w dniach [...] stycznia 2011 r i [...] maja 2011 r. rozprawy administracyjne i uzyskał odpowiednie opinie, w których m.in. ustalono strefę buforową w formie pasa zieleni o szerokości 10 m;

10 5. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z procedurą z ustawy o ocenach, zasięgnął stosownych opinii, uzyskał stwierdzenie o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z [...] grudnia 2003r., zgodnie z którym teren pod planowaną inwestycję przeznaczony jest pod składowisko odpadów stałych i oznaczony jest symbolem i NN;

11 6. Decyzja organu I instancji jest obszerna (9 stronicowa), zawiera szczegółowe rozstrzygnięcie a charakterystyka przedsięwzięcia jest zgodna jest z art. 85 ust. 3 ustawy o ocenach;

12 7. Zamierzenie inwestycyjne nie znajduje się w granicach ani w sąsiedztwie obszarowych form ochrony przyrody przewidzianych przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.Dz.U. 2013. Poz. 672) i nie jest przedsięwzięciem mogącym w sposób znaczący oddziaływać na przedmiot ochrony obszarów Natura 2000;

13 8. Na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko, dokonanych uzgodnień z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w P. i Dyrektorem Ochrony Środowiska w W., charakterystyki przedsięwzięcia, i pozostałej dokumentacji stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie nie stwarza ryzyka wystąpienia poważnych awarii przemysłowych i w związku z tym nie jest wymagane utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania i nie będzie miało oddziaływania transgranicznego na środowisko. Podnoszone przez skarżących zagrożenie nie będzie miało miejsca z uwagi na to, że wszystkie odpady ze stacji przeładunkowej będą przekazywane uprawnionym podmiotom celem odzysku lub unieszkodliwienia. Odpady komunalne będą gromadzone w kontenerach i po zebraniu dostatecznej ilości będą przetransportowywane do Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w W. Odpady niebezpieczne będą magazynowane w oznakowanych, szczelnych pojemnikach zlokalizowanych w magazynie odpadów niebezpiecznych.

14 9. Wójt Gminy P. nałożył na inwestora obowiązek dodatkowego przeprowadzenia oceny oddziaływania w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę o pozwoli na dokonanie wyliczeń i analizy oddziaływania inwestycji na środowisko.

15 Skarżący E. i M. S., A. W. i A. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

16 Zarzucili organowi nienależyte zebranie i ocenę materiału dowodowego, w tym nie uwzględnienie, że wysypisko ma być zlokalizowane na pofalowanym terenie, w wyrobisku po żwirze i piasku czyli przepuszczalnym gruncie niezabezpieczonym folią, co będzie powodowało degradację środowiska gruntowo –wodnego. Wskazali na brak systemu ujmowania odcieków i odgazowywania, wadliwość raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko m.in. poprzez ustalenie, że wokół inwestycji znajdują się nieużytki i zasadność powołania biegłego ds. ochrony środowiska. Zdaniem skarżących organ nadal nie wykonał wytycznych WSA i nie rozpoznał w sposób prawidłowy i wyczerpujący sprawy.

17 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są trafne.

20 Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik a w szczególności art. 7,8, 77 § 1 i 80 k.p.a oraz art.153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270).

21 Ten ostatni przepis nakłada na organ, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, obowiązek zastosowania się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego toku postępowania.

22 Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji były przepisy art. 72 ust 2 pkt 1 i następne ustawy o ocenach a przedmiotem rozważań organu była inwestycja polegająca na budowie stacji przeładunkowej i kwatery odpadów niebezpiecznych (wyroby zawierające azbest) na terenie składowiska odpadów w O.

23 WSA uchylając poprzednią decyzję nakazał organowi dokonać oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach odwołania ale także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego (zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a.) w szczególności w zakresie niebezpieczeństw jakie niesie za sobą planowana inwestycja, co organ powinien uczynić na podstawie ustaleń raportu, wskazując nadto, że uzyskanie stosownych opinii i uzgodnień nie przesądza automatycznie o prawidłowości rozstrzygnięcia wójta.

24 Mimo, że Sąd wprost wskazał, że uzasadnienie decyzji organu II instancji jest w lakoniczne i że organ nie przeprowadził oceny materiału dowodowego, organ ponownie posłużył się w uzasadnieniu stwierdzeniami, które WSA uznał za niewystarczające typu: (...)spełnienie przez Wójta wszystkich wymagań związanych z informowaniem stron o przebiegu postępowania, (-) uzyskaniem stosownych opinii i uzgodnień (-)sporządzenia raportu i charakterystyki, (-) zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

25 Analiza uzasadnienia organu II instancji wskazuje, że organ nie dokonał analizy wszystkich zebranych w sprawie dowodów a przede wszystkim raportu a uzasadnienie w dalszym ciągu nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

26 Mają także rację skarżący wywodząc, że organ II instancji nie odniósł się w pełni do zarzutów sformułowanych przez skarżących.

27 Obowiązek odniesienia się do zarzutów zgłaszanych przez społeczeństwo wynika z art. 85 pkt 2 ppkt 1a ustawy o ocenach a nie odniesienie się do nich stanowi naruszenie tego przepisu w związku z art. 107 § 3 K.p.a.

28 Zarówno w przypadku wydawania decyzji kończących sprawę, wywierających określone skutki w sferze praw i obowiązków podmiotów stosunku administracyjnoprawnego, jak i w przypadku wydawania niewiążących opinii, organ administracji publicznej powinien działać zgodnie z zasadą budowania zaufania do organów Państwa (art.8 K.p.a.), a jego rozstrzygnięcie powinno mieścić się w granicach prawa (art. 6 K.p.a.). Strona, do której skierowano akt administracyjny, powinna mieć możliwość, na podstawie jego treści, poznania motywów, jakimi kierował się organ wydając, tak jak w tym przypadku, decyzję. Konkretnie - jakie były przesłanki sformułowania określonego stanowiska. W tym wypadku strony postępowania nie dowiedziały się z decyzji w jaki sposób zostały rozpatrzone ich wnioski dotyczące przede wszystkim wpływu realizacji przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi zamieszkujących w pobliżu terenu inwestycji poza stwierdzeniem że inwestycja nie będzie miała na nie wpływu.

29 Z zasady dwuintancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. wynika, że organ II instancji ma obowiązek nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania ale ponownie ocenić zebrane w sprawie dowody. Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak aby organ II instancji dokonał szczegółowej analizy zebranych dowodów, poza ich częściowym wskazaniem i oceną wycinka raportu w zakresie sposobu magazynowania odpadów niebezpiecznych, czyniąc to wadliwie.

30 Organ wskazał, że "wszelkie odpady niebezpieczne będą przekazywane uprawnionym podmiotom celem odzysku lub unieszkodliwienia (...) odpady niebezpieczne będą magazynowane w oznakowanych, szczelnych pojemnikach zlokalizowanych w magazynie odpadów niebezpiecznych".

31 Tymczasem z raportu (str 23) dowiadujemy się, że:

32 - odpady azbestowe będą składowane w opakowaniach, w których zostały dostarczone na składowisko,

33 -każdorazowo po umieszczeniu odpadów na składowisku odpadów jego powierzchnia (obiektu przeznaczonego do składowania odpadów w postaci specjalnie wykonanego zagłębienia trenu ze ścianami bocznymi zabezpieczonymi przed osypywaniem się) będzie zabezpieczona przed emisją pyłów przez przykrycie izolacją syntetyczną lub warstwą ziemi,

34 -składowanie odpadów zostanie zakończone na poziomie 2m poniżej terenu otoczenia a następnie składowisko odpadów zostanie wypełnione ziemią do poziomu terenu. Po osiągnięciu tych rządnych składowane odpady będą zasypywanie gruntem mineralnym, na który będzie wprowadzana zabudowa roślinna. (str. 23 raportu).

35 Wynika więc z tego, że składowanie azbestu, który jest odpadem niebezpiecznym, polegać będzie na jego pozostawieniu na tym składowisku a nie jak wywodzi organ, na jego unieszkodliwieniu poza składowiskiem.

36 W związku z tym należy stwierdzić, że ocena raportu przez organ w tym zakresie jest sprzeczna z jego ustaleniami.

37 Wymagania dotyczące lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów reguluje powołane wcześniej rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 marca 2003 r.

38 W związku z tym organ II instancji powinien przeanalizować sprawę pod kątem spełnienia warunków o jakich mowa w tym rozporządzeniu. Poprzestanie na samym stwierdzeniu, co do zgodności treści raportu z tym rozporządzeniem nie stanowi wypełnienia dyspozycji art. 77 § 1 i 7 K.p.a. Analiza raportu powinna się odbyć także w kontekście złożonych przez skarżących zarzutów dotyczących braku systemu drenażu wód odciekowych (§ 6 rozporządzenia), gdyż brak takiego drenażu powoduje niezgodność z § 6 Rozporządzeniem i czyni raport niezupełnym. Organ miał to już wykonać na skutek uchylenia poprzedniej decyzji.

39 W ocenie Sądu nietrafne są natomiast zarzuty związane z koniecznością przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność prawidłowości wniosków raportu. Raport, jest jednym z dowodów na podstawie których wyspecjalizowany organ podejmuje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Art. 66 ustawy o ocenach określa elementy jakie powinien ten raport zawierać. Organ, wydając decyzję środowiskową występuje w tym przypadku w roli organu wyspecjalizowanego w skład którego wchodzą osoby posiadające umiejętności zawodowe do oceny czy raport jest zgodny z przepisami prawa, czy zawiera wszystkie niezbędne elementy i czy na jego podstawie da się w sposób nie budzący wątpliwości ustalić wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko. Tylko w sytuacji w której organ nie posiadałby wiedzy specjalistycznej niezbędnej do załatwienia sprawy musiałby powołać biegłego – co wynika wprost z art. 84 § 1 K.p.a. W ocenie sądu sam fakt, że raport byłby niepełny czy też, że nie zgadza się z nim strona nie jest wystarczającym powodem do powołania biegłego na okoliczność jego poprawności. Przyjęcie koncepcji o konieczności powołania biegłego na okoliczność poprawności sporządzonego raportu /tzn. jego postanowień/ pozbawiłaby de facto organ możliwości samodzielnej oceny tego raportu przez organ wyspecjalizowany.

40 Organ, wydając rozstrzygnięcie ocenia wszystkie dowody zgromadzone w sprawie a jego decyzji powinna znajdować oparcie w przepisach prawa i być wynikiem określonego - znajdującego oparcie w logice i przepisach prawa procesu decyzyjnego. Takiej ocenie podlegał raport. Raport jest jednym z dowodów a obowiązek jego złożenia wynika z art. 74 ust. 1 ustawy o ocenach z którego wynika, że wnioskodawca występując z wnioskiem ma obowiązek przedstawienia raportu jako jednego z dokumentów niezbędnych przy wydawaniu decyzji środowiskowej. A zatem, co do zasady, raport jest przestawiany przez wnioskodawcę i może być uzupełniany o ile organ dojdzie do przekonania, że zawiera braki uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie zgłoszonego wniosku – co zresztą miało miejsce w tym przypadku.

41 Tym samym, co do zasady, to organ a nie biegły ocenia ustalenia raportu.

42 Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania przebiegu procedury związanej z podejmowaniem decyzji środowiskowej. Jak wynika z akt administracyjnych organ w sposób prawidłowy zastosował przepisy art. 74 ust. 6 pkt 3 ustawy o ocenach.

43 Ma także rację organ wywodząc, że kwestia ogrodzenia i zabezpieczenia terenu nie ma znaczenia w tej sprawie. Także kwestia stanu obecnego składowiska pozostaje poza kognicją organu, którego zadaniem było ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla nowego przedsięwzięcia a nie wykonywanie decyzji o zamknięciu poprzedniego składowiska. To w tamtej decyzji zostały zawarte warunki zamknięcia dotychczasowego składowiska.

44 Uchybienie wymaganiu prawidłowego wyjaśnienia sprawy, po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1, art. 80 K.p.a.), co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 3 K.p.a. i 85 ust. 1 ustawy o ocenach) i brak ponownej i wnikliwej oceny przez organ II instancji materiału dowodowego (art. 15 K.p.a.), stanowiło w danym przypadku o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazana wadliwość uzasadnienia co do jego koniecznej szczegółowości stanowi również o uchybieniu wymaganiu wskazanemu w art. 8 K.p.a. (budowanie zaufania do organów Państwa). Organ wydając decyzję, zgodnie z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. powinien nie tylko ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy ale i zarzuty skarżących tak aby mieli oni możliwość poznania jakimi racjami kierował się organ wydając taką a nie inną decyzję. Pamiętać należy, że organ nie musi przekonać ale musi uzasadnić swą decyzję w sposób zgodny z zasadami logicznego rozumowania.

45 Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności dokona wszechstronnej analizy raportu pod względem jego zgodności z wyżej powołanymi przepisami prawa i w świetle zarzutów skargi. Analiza ta ma odnosić się do konkretnych zarzutów a nie ogólnie stwierdzać, że raport jest prawidłowo sporządzony bo niekwestionowany przez organy opiniujące. W szczególności organ odniesie się do kwestii związanych ze składowaniem na stałe azbestu a nie jedynie jego tymczasowego przechowywania (na sprzeczności w tym zakresie zwrócono uwagę we wcześniejszej części uzasadnienia). Ponadto oceni szczegółowo raport pod kątem ewentualnych zagrożeń dla życia i zdrowia mieszkańców, wpływu przedsięwzięcia na jakość okolicznych gleb i możliwości ich wykorzystania pod uprawę. W tym wypadku odniesie się także do podnoszonej w skardze kwestii potraktowania gruntów skarżący jako nieużytków, podczas gdy twierdzą oni, że są to grunty rolne. Okoliczność ta może mieć znaczenie dla oceny wpływu przedsięwzięcia na możliwości prowadzenia upraw. W razie stwierdzenia, że raport jest niezgodny z Rozporządzeniem lub niepełny organ podejmie niezbędne kroki celem jego uzupełnienia.

46 Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt l i II sentencji.

47 O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.