Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2006 r., IV SA/Wa 2191/05

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2006 r., IV SA/Wa 2191/05

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2006r. sprawy ze skargi M. R. i D. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. 2.zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. E. S. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) należnego podatku VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie

2 M. i D. R. pismem z dnia [...] lipca 2005r. wnieśli do Starosty Powiatowego w O. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów wsi M. - w drodze decyzji administracyjnej - dotyczącej działek nr [...] i [...] z powodu niezgodności jej zapisów z treścią w księdze wieczystej, jak również wyrysem mapy ewidencyjnej oraz ciągłego pomniejszania, tj. od 1973r. do 2005r. powierzchni ich działki nr [...]. Dalej wskazali, iż zasadny jest ich wniosek o powołanie geodety, który dokona ustalenia powierzchni i granicy działki nr [...].

3 Starosta Powiatowy w O. - na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej: K.p.a. (Dz.U z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) - decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w tej sprawie Starosta O. wydał już decyzję w dniu [...] czerwca 2000r., którą odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, a następnie Wojewoda [...] decyzję ostateczna

4 z dnia [...] sierpnia 2000r. utrzymującą w mocy ww decyzję organu pierwszej instancji, od której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2001 r. oddalił skargę, sygn. akt II SA 2388/00. Mając więc na uwadze, że sprawa była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a skarga na tę decyzję została oddalona przez NSA oraz brak nowych dowodów, które byłyby podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie postępowanie należało umorzyć.

5 Od powyższej decyzji M. i D. R. wnieśli odwołanie. Podnieśli, iż nie zgadzają się z decyzją Starosty, uchylenie tej decyzji jest istotne, aby doprowadzić do ustalenia na jakiej podstawie powstała działka nr [...] w latach 1972-1973. Nadto, takiej treści decyzją organ pozbawił ich rozgraniczenia pomiędzy działkami nr [...] i [...].

6 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego Województwa [...] - po rozpatrzeniu środka zaskarżenia - decyzją z dnia [...] października 2005r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż dokumenty dołączone przez strony do odwołania znane były organowi w roku 2000r., zostały one też przekazane do NSA. Wówczas to NSA

7 wyrokiem z dnia 10 grudnia 2001 r. skargę oddalił, uznając zaskarżone decyzje za zgodne z prawem, nadto wskazał organ właściwy do ewentualnego przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości. Ostatecznie organ podniósł, iż niedostarczenie przez stronę do organu pierwszej instancji nowych dowodów, uniemożliwiło wznowienie postępowania administracyjnego i było podstawą do umorzenia postępowania.

8 M. i D. R. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2005r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania z powodu "zaistnienia nowych okoliczności w postaci dowodów, takich jak wyrys z rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej, decyzji Starosty Powiatowego O. z dnia [...] stycznia 2000", jak i dokumentacji W. S. (w tym tytułu własności działki nr [...], wyrysu z rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej). Podnieśli, iż powierzchnia ich nieruchomości od 1973r., przy każdych czynnościach geodezyjnych, ulega zmniejszeniu. Natomiast oddalenie skargi przez NSA spowodowane było niemożliwością przedstawienia wyżej powołanej dokumentacji.

9 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

11 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

12 Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, z przyczyn które wziął

13 pod uwagę z urzędu. Uznał, iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [..] z dnia [...] października 2005r. i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] sierpnia 2005r., naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

14 Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżący pismem z dnia [...] lipca 2005r. wnieśli do Starosty Powiatowego w O. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów wsi M. - w drodze decyzji administracyjnej -dotyczącej działek nr [...] i [...] z powodu niezgodności jej zapisów z treścią w księdze wieczystej, jak również z wyrysem mapy ewidencyjnej oraz ciągłego pomniejszania, tj. od 1973r. do 2005r. powierzchni działki nr [...]. Jednocześnie wskazali, iż zasadny jest ich wniosek o powołanie geodety, który dokona ustalenia powierzchni i granicy ich działki nr [...].

15 Organ - po rozpoznaniu wyżej opisanego wniosku - decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. (utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy) na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie, wskazując iż sprawa była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną oraz brak jest nowych dowodów, które byłyby podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego.

16 Przedstawionym działaniem - w ocenie Sądu - organ pierwszej instancji naruszył poniższe przepisy postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek skarżących, po pierwsze nie zważając na zasadę, iż żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji, po wtóre nie wiadomo w jakim trybie postępowania administracyjnego (zwykłym, czy nadzwyczajnym).

17 Wobec niejednoznacznej treści żądania skarżących (jako że obejmowało ono dokonanie: zmian w ewidencji gruntów - bez wskazania w jakim trybie, rozgraniczenia, ustalenia powierzchni i granic działek), organ rozpoznający podanie mógł mieć wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawców, zatem wydanie rozstrzygnięcia winien poprzedzić ustaleniem przedmiotu sprawy (zakresu żądania), od którego zależał dalszy jej bieg, w tym też jego właściwość. Obowiązkiem organu, do którego podanie zostało skierowane, a następnie organu odwoławczego (który zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności unormowaną w art. 15 K.p.a.), było wyjaśnienie rzeczywistej

18 treści żądania stron, pamiętając że jego sprecyzowanie należy wyłącznie do wnioskodawców. W tej sytuacji organ - stosując się do zasady ogólnej unormowanej w art. 9 K.p.a., nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych, czuwania nad tym aby strony uczestniczące w postępowaniu nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa - był zobowiązany zwrócić się do wnioskodawców (skarżących) - w trybie art. 64 § 2 K.p.a. - o sprecyzowanie i jednoznaczne przedstawienie treści żądania. Dopiero w oparciu o poczynione ustalenia mógł podjąć dalsze czynności w sprawie.

19 Tymczasem organ samoistnie potraktował wniosek skarżących jako żądanie zmiany w ewidencji gruntów odnośnie działki nr [...] (przy tym pominął działkę nr [...], również powołaną we wniosku). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 105 § 1 K.p.a., stanowiący o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Powodem umorzenia postępowania był fakt wcześniejszego prowadzenia postępowania z wniosku skarżących o zmianę w ewidencji gruntów odnośnie ww działek, zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000r., jak i braku nowych dowodów, które stanowiłyby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Takiej treści akt administracyjny należało uznać za wydany niezgodnie z prawem. Nie wiedzieć czemu organ uznał, iż z racji poprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o zmianę ewidencji gruntów decyzją ostateczną ponowne postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe, jako że gdyby na wstępie postępowania wyjaśnił treść żądania skarżących, wówczas mogłoby się okazać, iż wnoszą oni o przeprowadzenie postępowania w którymś z trybów nadzwyczajnym, a ich przedmiotem jest postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Nadto stwierdził też brak nowych dowodów, które stanowiłyby podstawę do wznowienia postępowania, co z kolei oznacza, iż pomimo powołania w podstawie prawnej tylko normy procesowej art. 105 § 1 K.p.a., rozważał sprawę pod kątem wznowienia postępowania. Wobec takiej intencji organu, podjęte rozstrzygnięcie nie znajduje oparcia w przepisach postępowania regulujących postępowanie wznowieniowe (art. 145-152 K.p.a.).

20 Organ administracji publicznej - właściwy w sprawie wznowienia -rozpoznając podanie o wznowienie postępowania zakończonego w trybie zwykłym decyzją ostateczną w pierwszej kolejności bada dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz zachowanie terminu do wniesienia

21 podania w omawianym przedmiocie. W przypadku negatywnego wyniku tych czynności wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W przeciwnym razie wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania i już w ramach toczącego się postępowania wznowień iowego przeprowadza postępowanie co do przyczyny wznowienia (art. 149 § 1 i § 2 K.p.a.). Innymi słowy, bada czy przesłanka wznowieniowa, na którą powołuje się strona występuje. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. - stosownie do art. 151 K.p.a - wydaje decyzję, w której:

22 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej

23 uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. Jeżeli zatem organ ustali, że

24 nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do

25 merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej;

26 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia

27 na podstawie art. 145 § 1 [...] i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie

28 sprawy. Przy czym dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie

29 wznowienia postępowania ograniczona jest jedną przesłanką pozytywną -

30 wystąpieniem jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 [...] i dwiema

31 przesłankami negatywnymi wyznaczonymi w art. 146 § 1 i § 2 K.p.a. Uchylenie

32 zatem decyzji w tym trybie następuje wyłącznie w przypadku, gdy organ ustali

33 wystąpienie jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 [...] przy braku

34 równoczesnych przesłanek negatywnych. W tym już wypadku organ obowiązany

35 jest rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem

36 zaskarżonej decyzji. Podejmuje on w decyzji kończącej wznowienie

37 postępowania dwa rozstrzygnięcia: o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz

38 (nowe rozstrzygnięcie) o istocie sprawy;

39 3) stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje

40 okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Takie rozstrzygnięcie

41 następuje, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na

42 skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a.

43 W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, iż artykuł 151 K.p.a. reguluje wyczerpująco rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, a zatem definitywnie wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Natomiast w razie, gdy w wyniku wadliwej oceny organ właściwy do rozpoznania podania o wznowienie

44 postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie, pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

45 Organ odwoławczy - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, o której wspomniano wyżej - obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, co oznacza iż jego rola nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W razie gdy organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie usunie naruszeń przepisów prawa, które nastąpiły przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji i utrzyma w mocy bez zmian naruszających prawo decyzję tego organu, wydaje również decyzję wadliwą (wyrok NSA z 25.07.1986r., II SA 1829/85, ONSA 1986, nr 2, poz. 43) - co niewątpliwie miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

46 Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ na wstępie,ustali żądanie skarżących i w zależności od jego treści podejmie stosowne czynności w sprawie, łącznie ze zbadaniem swojej właściwości, w szczególności mając na względzie ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku.

47 Żądanie skarżących - skierowane do Sądu - o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, nie mogło zostać uwzględnione, albowiem sąd administracyjny nie ma kompetencji ustawowych do podejmowania rozstrzygnięć takiej treści. Sąd - rozpoznając skargę strony - dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem legalności, to jest zgodności z materialnym oraz procesowym i w zależności od wyniku kontroli skargę oddala - na podstawie art. 151 P.p.s.a. (jeżeli uzna, że zaskarżony akt nie narusza prawa) lub uchyla zaskarżony akt, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonego aktu - na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Oeżeli uzna, iż zaskarżony akt narusza prawo).

48 Mając na względzie powyższe wywody Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem koniecznym było wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

49 W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ci art. 135 P.p.s.a. -orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, na które złożyły się koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata

50 ustanowionego z urzędu, postanowiono na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).