Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r., IV SA/Wa 1533/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r., IV SA/Wa 1533/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. N. i M. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących D. N. i M. N. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2012 r., poz. 647, j.t.), po rozpatrzeniu zażalenia D. i M. N.

3 z dnia 11 października 2012 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych nr ew. [...] obręb [...], gmina E., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...],

4 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

5 W uzasadnieniu organ wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji, w którym wskazano, iż inwestycja będzie niezgodna z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r., Nr [...], poz. [...]), w którym zabrania się "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ uzgadniający stwierdził, iż inwestycja znajduje się w odległości ok. 40 m od "innego zbiornika wodnego" w rozumieniu w/w przepisu. W odniesieniu do niej można zastosować także odstępstw wskazanych w § 5 ust. 5 ww. uchwały Sejmiku Województwa.

6 Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że zawarte w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody pojęcie "inne zbiorniki wodne" nie jest warunkowane: pochodzeniem, typem, wielkością danego zbiornika wodnego. Pod pojęciem "inne zbiorniki wodne" należy zatem zdaniem organu rozumieć inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne powstałe zarówno na wodach płynących,

7 jak również istniejące w zagłębieniach terenu czyli wszystkie mające linię brzegu -

8 bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną. Zbiorniki o

9 pochodzeniu antropogenicznym, niejednokrotnie stanowią cenne elementy krajobrazotwórcze i biocenotyczne, które mogą wymagać zastosowania odpowiedniej ochrony w postaci wprowadzenia strefy wolnej od zabudowy w promieniu do 100 metrów od ich brzegów. Sama uchwała w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], także nie różnicuje zbiorników ze względu na wielkość lub genezę.

10 W konsekwencji każdy istniejący zbiornik, nawet jeżeli powstał sztucznie

11 będzie brany pod uwagę w świetle zapisów rozporządzenia Wojewody. Należy więc stwierdzić, iż staw do celów rekreacyjnych także stanowi inny zbiornik wodny, a pochodzenie nie jest kwestią przesądzającą, o tym czy sporny obiekt jest zbiornikiem wodnym czy nie. Tym samym obecny na działce nr [...] staw, stanowi "inny

12 zbiornik wodny", w stosunku do którego ma zastosowanie zakaz zawarty w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] w § 5 ust. 1 pkt 8 w którym zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej".

13 Ponadto organ odnosząc się do kwestii odstępstw opisanych w § 4 ust. 5 pkt 2

14 i 3 rozporządzenia wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie jest uzupełnieniem siedliska rolniczego, nie jest też wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenem dostępu do wód publicznych - w

15 zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy także działki objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie kolejne odstępstwa od zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej, wymienione w § 4 ust. 5 i 6 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

16 Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Warszawie Państwo D. i M. N., zarzucając mu naruszenie:

17 1) art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego oraz nie wzięcie pod uwagi słusznego interesu strony;

18 2) art. 8 kpa poprzez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że w odległości 40 m od planowanej zabudowy znajduje się zbiornik wodny oraz całkowicie dowolne ustalenie przebiegu jego linii brzegowej;

19 3) art. 77 kpa poprzez naruszenie obowiązku zebrania dowodów w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

20 4) art. 80 kpa poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów;

21 5) art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał z udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także niewyjaśnienie podstawy

22 prawnej;

23 6) § 5 ust. 1 pkt 8 i ust. 5 pkt 1 i 2 uchwały NR [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] maja 2011 roku w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...];

24 7) Art. 5 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 i art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z 18 lipca 201 roku Prawo wodne;

25 8) Art. 24 ust 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zmianami). Mając na względzie wskazane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

26 W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż nie zgadają się ze stanowiskiem organu odwoławczego. W ich ocenie istota problemu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy planowana zabudowa rzeczywiście narusza postanowienia uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...], szczególnie § 5 ust. 1

27 pkt 8, z tego powodu, że budynki mają być usytuowane w odległości mniejszej niż

28 100 m od linii brzegu innego zbiornika wodnego niż jeziora i rzeki. Nadto należy rozważyć, czy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy E. przyjęte uchwałą Rady Gminy E. nr [...] z [...] listopada 2001 roku zezwala zabudowę działek o nr [...] w obrębie [...] gm. E.

29 Organ I jak i II instancji błędnie przyjął, że dowody zgromadzone w sprawie wskazują w sposób oczywisty, że zbiornik wodny istnieje oraz linia brzegowa zbiornika, rozumiana, jako linia zetknięcia się powierzchni wody w zbiorniku lub cieku wodnym

30 z powierzchnią lądu, jest faktycznie i prawnie ustalona.

31 Zdaniem skarżących błędnie oba organy przyjęły, że Studium przyjęte

32 uchwałą Rady Gminy E. nr [...] nie pozwała na zabudowę ich działek.

33 Błąd organów polega na tym, że uznał, iż "staw" na działce [...] jest innym zbiornikiem wodnym w rozumieniu uchwały. Ponadto należy zwrócić uwagę, że

34 "staw" nie jest naniesiony na mapę, w związku z tym nie można określić przebiegu

35 linii brzegowej, a tym samym teza, że inwestycja ma być zlokalizowana w odległości 40 m od tej linii jest nieprawdziwa. Organ II instancji stwierdza w postanowieniu, że zbiornik wodny na działce [...] powstał na miejscu obszaru wodno-błotnego, zalewanego przez wody z przebiegającego w pobliżu rowu melioracyjnego. Organ

36 nie wyjaśnił charakteru tego "obszaru wodno-błotnego" i jego związku z rowem melioracyjnym, który prawu wodnemu nie podlega, a także nie może być traktowany jako inny zbiornik wodny. Podobnie nie ustalono charakteru istniejącego zbiornika wodnego i jego związku z instalacjami melioracyjnym oraz legalności jego powstania, Zakaz inwestowania wynikający z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Na działce [...] oprócz "stawu" stoi także budynek, którego w zasadzie organ "nie dostrzega" albowiem nie został on naniesiony na mapę. Dlaczego jednak dostrzega "zbiornik wodny" który także nie jest naniesiony na mapę, tego nie wiemy. W każdym razie

37 takie wybiórcze dobieranie faktów nie powinno mieć miejsca.

38 Ponadto organ wybiórczo stosuje przepisy prawa i tak powołuje się na treść

39 art. 24 ust 1 ustawy o ochronie przyrody do zdefiniowania pojęcia "inne zbiorniki wodne" całkowicie pomija jednak przepisy ustawy z 18 lipca 2001 roku prawo wodne definiujące w art. 9 ust 1 pkt 9 urządzenia wodne rozumiane jako stawny rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów.

40 Organ nie ustalił zatem do czego służy staw na działce [...], w każdym razie uniemożliwiane zabudowy działek sąsiednich z powodu wykopania stawu (być może nielegalnie) jest w ocenie Skarżących nadużyciem prawa.

41 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując

42 stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

43 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

44 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między

45 innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

46 Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] października 2012 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych nr ew. [...] obręb [...], gmina E., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Orzekające w sprawie organy uznały, iż planowana inwestycja będzie niezgodna z §

47 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...]

48 z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r., Nr [...], poz. [...]), w którym zabrania się "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". W ocenie organów inwestycja nie jest urządzeniem wodnym oraz nie będzie służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

49 Dokonując kontroli zaskarżonego w sprawie postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu mają racje skarżący, iż

50 orzekające w sprawie organy nie rozpoznały sprawy należycie.

51 W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z przywołanym przez

52 organy § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r., Nr [...], poz. [...]) na objętym ochroną obszarze zabrania się "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Nie ulega wątpliwości, iż w/w zakaz odnosi się do rzek, jezior oraz innych zbiorników wodnych. Za " inny zbiornik wodny" orzekające w sprawie organy uznały " zbiornik" znajdujący się na działce nr ew. [...] oddalony od planowanej inwestycji o około 40 metrów. Wskazać jednak należy, iż zbiornik ten nie jest uwidoczniony na żadnej z załączonych do akt sprawy map. Jego istnienie stwierdzone zostało podczas wizji lokalnej w terenie przeprowadzonej przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, co wynika z załącznika nr 2 do jej projektu (Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) i określono go jako cyt" rodzaj sztucznie uregulowaną powierzchnię wypełnioną wodą stanowiącą rodzaj stawu o przeznaczeniu rekreacyjnym, któremu towarzyszy zieleń o

53 -charakterze ozdobnym (strzyżone nawierzchnie trawiaste, krzewy i drzewa ozdobne)". Trudno dać zatem wiarę aby w tej sytuacji miał on jak wywodzi organ odwoławczy wpływ na kształtowanie Chronionego Krajobrazu [...]. Ponadto wskazać należy, iż przepisy ustawy Prawo ochrony przyrody nie definiują pojęcia "inne zbiorniki wodne", w tym celu zasadnym jest odniesienie się do

54 przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Dz.U.2012.145 j.t. przepisy której regulują m.in. gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. I tak zgodnie z art. 5 ust. 1-4 tej ustawy wody dzielą się na powierzchniowe i podziemne. Wody, z wyjątkiem wód morza terytorialnego i morskich wód wewnętrznych, są wodami śródlądowymi. Śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się zaś na:

55 1) płynące, do których zalicza się wody:

56 a) w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą

57 początek,

58 b) znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych,

59 c) znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących;

60 2) stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi.

61 Co jednak należy podkreślić zgodnie z art. 5 ust. 4 przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami.

62 W świetle bowiem art. 9 ust. 19 lit. c) w/w ustawy stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, są to urządzenia wodne.

63 W sytuacji zatem gdy zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały na którą powołują się orzekające w sprawie organy określonego w nim zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie stosuje się do urządzeń wodnych czyli stawów w tym m.in. stawów rekreacyjnych, wobec uznania, tak jak uczynił to organ prowadzący postępowanie główne tj. Wójt Gminy E., iż na działce nr [...] znajduje się staw o przeznaczeniu rekreacyjnym, przedmiotowy zakaz wbrew stanowisku prezentowanemu przez orzekające w sprawie organy nie miał zastosowania. Sąd nie podzielił zatem stanowiska organu odwoławczego, który uznał, iż staw do celów rekreacyjnych, stanowi "inny zbiornik wodny" w rozumieniu w/w przepisu.

64 Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a uchylił oba zaskarżone postanowienia. Jednocześnie na podstawie art. 152 i 200 w/w ustawy

65 Sąd rozstrzygnął w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego

66 postanowienia i zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym zastępstwa procesowego.