Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2020 r., IV SA/Wa 1467/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2020 r., IV SA/Wa 1467/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2020 r. sprawy ze skargi R. E. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących R. E. i M. K. solidarnie kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO", "Kolegium") z dnia [...] kwietnia 2020r., nr [...] ("zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania R. E. i M. K. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] nr [...], z dnia [...] grudnia 2019 roku, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażu wolnostojącego na dz.ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] [...] - utrzymało ww decyzję Zarządu Dzielnicy w mocy.

3 W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

4 W dniu 25 września 2019 roku R. E. i M. K. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww inwestycji. W toku prowadzonego postępowania Zarząd Dzielnicy [...] ustalił, iż w obszarze objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem jak stwierdził, wniosek co do istoty był zasadny. Jednakże w ocenie organu I instancji, wydanie decyzji pozytywnej - ustalającej warunki zabudowy - nie było możliwe, bowiem w przedmiotowej sprawie nie zostały łącznie spełnione wszystkie warunki wskazane w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konkretnie zaś nie został spełniony, wyrażony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww ustawy, wymóg dobrego sąsiedztwa. Powyższe uzasadnione było faktem, iż w obszarze analizowanym nie ma żądnej działki zabudowanej budynkiem o parametrach odpowiadających budynkowi garażowemu, o który wnosił inwestor, co powoduje, iż warunek dobrego sąsiedztwa nie został spełniony. Jak wskazał organ, objęty wnioskiem budynek garażowy jest węższy, niższy i zajmować miałby mniejszą powierzchnię, niż budynki istniejące. Zatem już nawet pobieżna analiza wskazuje, że w obszarze analizowanym nie ma żadnych budynków garażowych, gospodarczych, czy pomocniczych, ani jakichkolwiek innych o parametrach choćby zbliżonych do planowanego budynku garażu. Z tego powodu nie było możliwości ustalenia parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji. Jednocześnie organ przyznał rację inwestorom, iż funkcja garażowa jest do pogodzenia z funkcją mieszkaniową. Jednak w świetle powyżej wskazanej kolizji, sama zgodność funkcji nie wystarczyła aby uznać, że w rozpatrywanej sprawie spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa. Stąd też konieczna była odmowa wnioskowanych warunków zabudowy.

5 Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. E. i M. K.. W odwołaniu, uzupełnionym pismem z dnia 11 lutego 2020 roku, podniesiono w szczególności, że planowany budynek garażu byłby budynkiem pomocniczym do budynku głównego mieszkalnego i uzupełniałby funkcję mieszkaniową. W ocenie inwestorów nie zmieni się zatem przeznaczenie nieruchomości. Istniejąca zabudowa pozwala natomiast na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej poprzez uzupełnienie domu mieszkalnego pomocniczym budynkiem garażu.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 roku, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...]. W ocenie Kolegium przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania ustawowe. Analiza przepisu art. 61 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stanu faktycznego potwierdzonego materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że badana decyzja została wydana zgodnie z prawem, a w szczególności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego, tożsamym ze stanowiskiem Zarządu Dzielnicy [...], wydanie decyzji pozytywnej - ustalającej warunki zabudowy - nie było możliwe, bowiem w przedmiotowej sprawie nie zostały łącznie spełnione wszystkie warunki wskazane w ww. przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj wyrażony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww ustawy - wymóg dobrego sąsiedztwa. Kolegium wskazało, iż zgodnie z tym przepisem, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przeprowadzonej analizy obszarowej wynika natomiast, że w obszarze analizowanym nie ma ani jednej działki zabudowanej budynkiem o parametrach odpowiadających budynkowi garażowemu, o który wnosił inwestor, tym samym nie było możliwości dla ustalenia parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji. Powyższe stanowiło podstawę wydanej odmowy (nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa).

7 Nie zgadzając się z ww rozstrzygnięciem R. E. i M. K., reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników, wystąpili do tut. Sądu ze skargą, zarzucając naruszenie:

8 - art. 61 ust. pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z dnia 6 lutego 2020 r. (dalej: "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunek dobrego sąsiedztwa nie zostanie spełniony z powodu braku na działkach sąsiednich zabudowy o parametrach odpowiadających budynkowi garażowemu, mimo że budowa garażu stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, co stanowi o uzupełnieniu istniejącej funkcji zagospodarowania bez wchodzenia z nią w kolizję, zaś z orzecznictwa sądów administracyjnych wprost wynika, że "budowa garaży dla samochodów, które mają służyć mieszkańcom danego terenu (...) niewątpliwie stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

9 Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu Instancji oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych lub według złożonego na rozprawie spisu kosztów.

10 W uzasadnieniu skargi przybliżyli stan faktyczny sprawy i podnieśli min., że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony, gdy nowa zabudowa jest kontynuacją lub uzupełnia zastaną zabudowę. Wskazali, iż budowa garaży dla samochodów niewątpliwie stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww ustawy. W ocenie skarżących obiekty powyższej funkcji nie zmieniają przecież podstawowej funkcji terenu jako mieszkaniowego, lecz go uzupełniają. Stąd też w ocenie skarżących organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wadliwe przyjęcie, że skoro w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa mieszkalna z towarzyszącymi garażami wolnostojącymi, to nie ma możliwości ustalenia parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji - budowy garażu wolnostojącego, co w konsekwencji sprawia, iż zasada dobrego sąsiedztwa pozostaje niespełniona.

11 W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

13 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

14 Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przejawiający się wadliwą interpretacją powyższej normy prawnej.

15 Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

16 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

17 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

18 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

19 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

20 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

21 Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 cytowanej wyżej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z kolei w myśl § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

22 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji należy interpretować w sposób szeroki. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II OSK 196/06 - LEX nr 289275; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1440/05 – "Wspólnota" 2007/35/46; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 551/05 - LEX nr 194346).

23 Odnosząc się zatem do meritum zdaniem Sądu niezasadnie organy uznały, iż w przedmiotowej sprawie nie są łącznie spełnione wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie art. 61 ust. 1 a konkretnie, iż nie jest spełniony wyrażony w nim wymóg dobrego sąsiedztwa. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...] objętej wnioskiem inwestycyjnym, znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Kontynuacja funkcji oznacza natomiast, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 482/06).

24 Podzielając w pełni powyższe stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przytoczone wyżej obowiązujące przepisy i w swej istocie nie są zgodne z przywołanym wyżej orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Wbrew stanowisku organów, w realiach niniejszej sprawy, nie można przyjąć, że planowany garaż choć stanowi, jak podniosły organy, inwestycję uzupełniającą funkcję mieszkaniową to jednak nie jest inwestycją możliwą do zrealizowania na przedmiotowej działce z uwagi na brak takiej zabudowy, o takiej funkcji towarzyszącej w bezpośrednim sąsiedztwie. W ocenie Sądu, bez względu na powyższe okoliczności, mając na uwadze obszar analizy, organy miały podstawę do uznania, że projektowana inwestycja - skoro stanowi oczywiste uzupełnienie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i jest inwestycją o funkcji towarzyszącej dla tego rodzaju zabudowy, to pomimo iż w istocie, w powyższym obszarze nie znajduje się zabudowa stricte garażowa (garaże wolnostojące) a garaże wkomponowane w bryłę budynku, przedmiotowy wniosek powinien być poddany kompletnej analizie celem wydania decyzji zgodnie z treścią wniosku, jednak w tym także pod kątem zachowania ładu przestrzennego.

25 Także trzeba mieć też na uwadze, iż garaże nie stanowią zabudowy uciążliwej, nie stanowią zabudowy usługowej, która mogłaby stanowić dysfunkcję dla istniejących budynków i ich mieszkańców, a wręcz w sposób oczywisty funkcjonalnie związane są z funkcją mieszkaniową. W tym aspekcie nie ma znaczenia czy w sąsiedztwie zabudowy budynkami jednorodzinnymi znajduje się już zabudowa - garażami wolnostojącym czy też znajdują się tylko garaże usytuowane w obrębie budynku. Odnosząc się natomiast do stanowiska organów dotyczącego braku możliwości ustalenia stosownych parametrów dla planowanej zabudowy garażowej (brak zabudowy porównawczej w obszarze analizy i w jej bezpośrednim sąsiedztwie), obowiązujące przepisy prawa powyższe absolutnie umożliwiają (jak np. ww rozporządzenie).

26 Reasumując Sąd stwierdza, iż nie budzi żadnych wątpliwości możliwość lokalizowania, na terenie działek przyległych do działek o funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego, zabudowanych domami jednorodzinnymi, także garaży gdyż uzupełniają one tę funkcję. Tym samym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak wyżej już wskazano, jest w pełni uzasadniony.

27 A zatem rozpoznając sprawę ponownie, Zarząd Dzielnicy [...] będzie miał na uwadze wskazaną wyżej ocenę prawną, zgodnie z którą planowana inwestycja (charakter jej zabudowy), w okolicznościach niniejszej sprawy jest możliwa do zrealizowania. Przy czym organ winien wyjaśnić, czy planowana wnioskiem zabudowa nie zaburzy ładu przestrzennego i tylko w takim wypadku wydanie decyzji pozytywnej - ustalającej warunki zabudowy - byłoby możliwe (zachowanie nową zabudową ładu przestrzennego).

28 W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w z w. z art. 205 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku.