Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2022 r., IV SA/Wa 1423/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2022 r., IV SA/Wa 1423/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 marca 2022 r. nr DLI-VI.7615.50.2022.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") z 22 marca 2022 r. nr DLI-VI.7615.50.2022.MC utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] stycznia 2022 r. nr [...] w zaskarżonej części, którą orzeczono

3 - w pkt I o ustaleniu odszkodowania w wysokości 210 474,00 zł, za nieruchomość stanowiącą dotychczasową własność M. G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,7485 ha, położoną w obrębie ewidencyjnym [...], gminie [...], która została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

4 - w pkt II orzeczono o niepowiększaniu ustalonego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości w związku z niespełnieniem warunków określonych w art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

5 - w pkt III odszkodowanie, o którym mowa w pkt I, wypłaci Generalny Dyrektor Dróg Krajowych, w imieniu Skarbu Państwa, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

6 Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] ww. decyzją z [...] sierpnia 2021 r., orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, m.in. na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm., dalej: specustawa drogowa). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja zezwoliła na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi [...] na odcinku [...]" między innymi na działce nr [...]. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania ww. decyzji był M. G.

7 Od decyzji Ministra wskazanej na wstępie odwołanie złożył M. G., kwestionując pkt II decyzji. tj. co do niepowiększenia ustalonego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości w związku z uznaniem, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 18 ust. 1 e) specustawy drogowej.

8 Zdaniem odwołującego organ I instancji naruszył ww. przepis i wadliwie uznał, że 30 dniowy termin do wydania nieruchomości, o którym jest mowa w tym przepisie ma charakter materialny, podczas gdy jest to termin prawa procesowego, co w konsekwencji spowodowało nierozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu i odmowę powiększenia przyznanego odszkodowania o 5 %. Ponadto w odwołaniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, 1491, dalej: KPA) poprzez jego niezastosowanie co w konsekwencji spowodowało nierozpoznanie wniosku M. G. o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o wydaniu nieruchomości i odmowę powiększenia przyznanego odszkodowania o 5 %. Naruszenie art. 18 pkt 1e specustawy drogowej poprzez jego wadliwą wykładnię w zakresie w jakim organ I instancji uznał, że warunkiem koniecznym powiększenia odszkodowania o 5 % jest złożenie pisemnego oświadczenia i wydanie nieruchomości nie może nastąpić w inny sposób. Dodatkowo naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 KPA, zarzucając w szczególności naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w szczególności co do okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o wydaniu nieruchomości, jak i okoliczności świadczących o wydaniu nieruchomości przez M. G.

9 Po rozpatrzeniu odwołania Minister wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że podstawowym przepisem regulującym kwestię wydania nieruchomości w celu uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości jest art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w myśl którego, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie poniżej niż w terminie 30 dni od dnia: 1) 2doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o której mowa w art. 17, ) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

10 Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Minister podkreślił, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, zostało doręczone M. G. 7 września 2021 r. W związku z powyższym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien wydać przedmiotową nieruchomość, w myśl art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, w terminie do 7 października 2021 r. Jak wynika natomiast z akt sprawy pismem z 17 grudnia 2021 r. M. G. złożył oświadczenie o wydaniu przedmiotowej nieruchomości do dyspozycji inwestora wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Ponadto w piśmie z 30 grudnia 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, że rozpoczęcie prac budowlanych w związku z planowaną inwestycją możliwe będzie na przełomie I i II kwartału 2022.

11 Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie wydanie nieruchomości miało miejsce po upływie terminu określonego w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej.

12 Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister odniósł się do charakteru prawnego terminu podkreślając, że decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma skutek upływu terminu. Organ przyjął, że termin określony ww. przepisie ma charakter materialnoprawny i termin ten ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, zaś konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. W konkluzji Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Uznał w związku z tym, że Wojewoda prawidłowo orzekł o odmowie powiększenia odszkodowania o kwotę 5 % wartości nieruchomości.

13 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. G.

14 Skarżący zarzucił ww. decyzji m.in.:

15 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 58 § 1, art. 77, art. 80 KPA, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego;

16 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

17 - art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej, co spowodowało odmowę przyznanego odszkodowania o 5 %,

18 - art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w zakresie uznania, że 30 dniowy termin do wydania nieruchomości o jakim mowa w tym przepisie rozpoczyna swój bieg jednie w sytuacji określonej w pkt 1 tego przepisu i jest to jedyna przesłanka powiększenia przyznanego odszkodowania o 5 % oraz wadliwą wykładnię tego przepisu w zakresie w jakim organ I instancji uznał, że warunkiem koniecznym powiększenia odszkodowania o 5 % jest złożenie pisemnego oświadczenia i wydanie nieruchomości nie może nastąpić w inny sposób;

19 - art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie uznania, że 30 dniowy termin do wydania nieruchomości o jakim mowa w tym przepisie ma charakter materialny, podczas gdy jest to termin prawa procesowego, co w konsekwencji spowodowało nierozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu i odmowę powiększenia przyznanego odszkodowania o 5 %.

20 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz pkt II poprzedzającej tą decyzję, decyzji Wojewody z [...] stycznia 2022 r., jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

21 Skarżący w uzasadnieniu dodatkowo wskazał, iż Minister nie odniósł się albo w ogóle nie rozpoznał szeregu zarzutów zawartych w odwołaniu bądź zarzuty rozpoznał wadliwie. W szczególności Skarżący podkreślił, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że termin 30 dniowy może być liczony jedynie od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji realizacji inwestycji drogowej, gdyż zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, termin 30 dniowy jest liczony od 3 różnych zdarzeń wymienionych w tym przepisie, co powoduje, że Skarżący złożył swoje oświadczenie o wydaniu nieruchomości w terminie 30 dniowym, bo odniósł go do daty ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podnosi, iż błędnym jest uznanie przez organy, że jedyną skutecznie prawnie możliwością powiększenia o 5 % przyznanego odszkodowania było przedłożenie do dnia 7 października 2021 r. oświadczenia o wydaniu nieruchomości. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 stycznia 2020 r. o sygn. akt I OSK 3775/18, z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2017/18 (Sąd nie odnalazł wyroku NSA z 10 kwietnia 2019 r. o wskazanej sygnaturze w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach), z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2977/15, z 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3216/15, z 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 63/16.

22 W dalszej kolejności Skarżący podkreślił fakt, iż wywłaszczone grunty, za które ustalono odszkodowanie zgodnie z zaskarżonymi decyzjami organów od dnia odebrania zawiadomienia z 1 września 2021 r. były do dyspozycji inwestora, pomimo braku pisemnego oświadczenia skarżącego. Skarżący wskazał, że zaprzestał ich użytkowania i wykonywania jakichkolwiek czynności władczych, właścicielskich. Oświadczył, że wydał inwestorowi nieruchomości poprzez zaprzestanie korzystania z nich w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji z [...] sierpnia 2021 r. Jako przejaw woli świadczący o wydaniu nieruchomości było brak zaskarżenia ww. decyzji.

23 Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że termin określony w spornym przepisie ma charakter procesowy a nie materialny.

24 W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Organ odnosząc się do zarzutów Skarżącego zawartych w skardze stwierdził, iż stanowią one powielenie zarzutów podniesionych w odwołaniu, a zatem nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w zaskarżonej decyzji Ministra z [...] marca 2022 r.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

26 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., koncentrują się na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia

27 Kwestią sporną w granicach tej sprawy jest możliwość powiększenia odszkodowania o 5%, o czym stanowi art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowiący podstawę wydanych w sprawie decyzji w rozpoznawanym zakresie.

28 Oceniając w świetle ww. przepisów stanowisko organu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

29 Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

30 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

31 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

32 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

33 - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

34 Z powyższej regulacji wynika szczególne uprawnienie podmiotu, któremu odjęto prawo do nieruchomości, do uzyskania dodatkowego świadczenia odszkodowawczego w związku z dobrowolnym i niezwłocznym lub przyśpieszonym wykonaniem nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jest to w istocie ustawowo zagwarantowana premia dla podmiotów, które poprzez dobrowolną akceptację treści decyzji ułatwiają i przyśpieszają realizację inwestycji drogowej poprzez eliminację konieczności przymusowego wykonania powyższej decyzji. Ratio legis regulacji ustanowionej w przepisach art. 18 ust. 1e specustawy drogowej opiera się na założeniu, że zakresem szczególnego uprawnienia do premii odszkodowawczej są objęte sytuacje, w których w następstwie działania (np. poprzez wyraźne złożenie oświadczenia woli, protokolarne przekazanie nieruchomości) lub zaniechania (np. poprzez zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą, rezygnację z wnoszenia środków odwoławczych, tolerowania faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych) dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości manifestuje wolę dobrowolnego wydania tej nieruchomości zarządcy drogi, przez co możliwe staje się niezwłoczne objęcie nieruchomości we władanie i rozpoczęcie realizacji inwestycji bez konieczności składania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

35 Celem powyższej normy jest skłonienie właścicieli (użytkowników wieczystych) do sprawnego wydania nieruchomości w zamian za swoisty bonus pieniężny. Określone w art. 18 ust. 1e pkt 1-3 specustawy drogowej terminy mają charakter maksymalnych, tzn. nie można skorzystać z przewidzianego w ustawie dobrodziejstwa, jeśli dokona się stosownych czynności po 30 dniach od zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (bądź po zdarzeniach, o których mowa w punktach 2 bądź 3 ustępu 1e art. 18 ww. ustawy).

36 W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy ustalił, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, zostało doręczone M. G. 7 września 2021 r. Termin wydania nieruchomości określony w art. 18 ust. 1e pkt 1 powołanej ustawy upłynął zatem 7 października 2021 r. Natomiast oświadczenie właściciela o wydaniu przedmiotowej nieruchomości do dyspozycji inwestora wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało złożone pismem z 17 grudnia 2021 r. Inwestor nie rozpoczął realizować inwestycję.

37 W ocenie Sądu na podstawie powyższych ustaleń organy zasadnie przyjęły, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do powiększenia odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości.

38 Wydane w sprawie decyzje w omówionym zakresie odpowiadają więc prawu.

39 Należy wyjaśnić – mając na uwadze argumentację skarżącego zawartą w skardze – że decydujące w sprawie jest to, że z uwagi na to, że decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, zastosowania w sprawie nie znajdzie art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, termin uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% należy liczyć od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy. Przyjęcie, że 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości biegnie zawsze od dnia uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, prowadziłoby do sytuacji, w której przepisy art. 18 ust. 1e pkt 1 i 2 nie mogłyby znaleźć zastosowania. Skoro w tej sprawie nie doszło do uzewnętrznienia woli wydania nieruchomości oraz inwestor nie podejmował próby przejęcia nieruchomości w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, to brak było podstaw do powiększenia należnej kwoty odszkodowania. Co zasadnie uczyniły organy.

40 Poza tym nie ma racji skarżący, twierdząc, że termin określony w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej jest terminem procesowym.

41 Zasadnie wskazał Minister, że termin określony w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej jest terminem prawa materialnego, ma charakter nieprzekraczalny i nie ma do niego zastosowania instytucja przywrócenia terminu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialno-prawnym.

42 Konkludując, jak wynika z akt sprawy oświadczenie o wydaniu nieruchomości zostało złożone w dniu 17 grudnia 2021 r., a zatem po upływie terminu określonym w art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy, który jest terminem prawa materialnego.

43 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.