Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 127/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 127/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wykorzystanie pasa technicznego do celów innych niż ochronne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących A. K. i J. K. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2011 r. - zaskarżoną skargą przez

3 A. K. i J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

4 Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z

5 [...] lipca 2011 r. odmawiającą zgody na wykorzystanie pasa technicznego do celów

6 innych niż ochronne (art. 37 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach

7 morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - Dz. U. z 2003 r. Nr 153,

8 poz. 1502 ze zm.) w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynków

9 mieszkalnych, jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej (z dwoma niezależnymi

10 lokalami mieszkalnymi) wraz z niezbędną, towarzyszącą infrastrukturą techniczną i

11 przyłączami energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i urządzeń do

12 rozsączania wody deszczowej na części działki nr [...] w P., obręb [...], położonej w obszarze pasa technicznego.

13 Stan sprawy przedstawia się następująco:

14 A. K. i J. K. wystąpili do Dyrektora Urzędu Morskiego

15 w S. z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie zgody na wykorzystanie pasa

16 technicznego do celów inne niż ochronne, w celu realizacji ww inwestycji.

17 Organ I instancji decyzją z [...] lipca 2011 r. odmówił A. K. i

18 J. K. wyrażenia takiej zgody. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia

19 Dyrektor Urzędu Morskiego w S. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość

20 znajduje się w pasie technicznym, który stanowi strefę wzajemnego, bezpośredniego

21 oddziaływania morza i lądu i jest przeznaczony do utrzymania brzegu w stanie

22 zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Teren planowanej

23 inwestycji to obszar narażony na niszczące działanie wody Zalewu [...]

24 oraz znajduje się w sąsiedztwie aktywnej zatoki erozyjnej. Sytuacja ta wyklucza

25 bezpieczne lokalizowanie jakichkolwiek obiektów na przedmiotowej nieruchomości

26 znajdującej się w granicach pasa technicznego.

27 Wnioskodawcy nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i wnieśli odwołanie do

28 organu wyższego stopnia. W uzasadnieniu podnieśli liczne zarzuty, w tym m. in. brak

29 należytego uzasadnienia odmownej decyzji, pominięcie stanu faktycznego

30 nieruchomości (jej lokalizację, położenie, ukształtowanie terenu, sąsiedztwo i

31 odległość od linii brzegowej), a także wskazali, że rozwój zatoki erozyjnej, na który

32 powołuje się organ, miał charakter incydentalny. Zdaniem skarżących brak jest

33 Sygn. akt IV SA/Wa 127/12

34 bezpośredniego zagrożenia erozją i powodzią oraz brak jest relacji pomiędzy tymi

35 niszczącymi działaniami w odniesieniu do spornej nieruchomości, a utrzymaniem

36 brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska.

37 Decyzja organu I instancji nie ma realnego uzasadnienia w utrzymaniu brzegu w

38 stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska.

39 Minister Infrastruktury podzielił stanowisko organu I instancji i zaskarżoną

40 obecnie decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu

41 Morskiego w S. z [...] lipca 2011 r. odmawiającą zgody na wykorzystanie

42 pasa technicznego do celów innych niż ochronne w odniesieniu do planowanej

43 inwestycji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że

44 Dyrektor Urzędu Morskiego w S. przeprowadził w sposób wystarczający

45 postępowanie wyjaśniające w sprawie, dokonał oceny wpływu inwestycji na pas

46 techniczny, wpływu inwestycji na ochronę brzegu morskiego oraz ochronę

47 przeciwpowodziową, a także wyjaśnił kwestię rzeczywistego wpływu wód Zalewu

48 [...] na zatokę erozyjną, która znajduje się bezpośrednio przy tej

49 inwestycji. Na dowód powyższego Minister przytoczył stosowany fragment

50 uzasadnienia decyzji z [...] lipca 2011 r. Dodatkowo Minister wskazał, że wskazane w

51 odwołaniu budynki, położone na działkach nr [...] i [...], nie są położone w pasie

52 technicznym i nie mają negatywnego wpływu na ochronę przed powodzią.

53 W skardze A.K. i J. K. wnieśli o uchylenie

54 zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania

55 według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i

56 art. 80 K.p.a.

57 W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postępowanie dowodowe

58 organu I instancji, jak i organu odwoławczego opierało się wyłącznie na dokumentacji

59 potwierdzającej stan prawny przedmiotowej nieruchomości, w oderwaniu od jej stanu

60 faktycznego, tj. jej lokalizacji, położenia, ukształtowania terenu, sąsiedztwa i

61 odległości od linii brzegowej czy tego, że teren ten w Studium został przeznaczony

62 pod tereny inwestycyjne. Minister w ogóle nie doniósł się do podnoszonych przez

63 skarżących w odwołaniu zarzutów, w tym kwestii zabudowań sąsiednich

64 nieruchomości w obszarze pasa technicznego i weryfikacji tego, na jakiej podstawie i

65 dlaczego takie zabudowania tam się znajdują, a także nie przeprowadził żadnych

66 dowodów na poparcie przedstawionych przez Dyrektora Urzędu Morskiego w

67 S. tez.

68 Sygn. akt IV SA/Wa 127/12

69 W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie,

70 podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

71 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

72 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.

73 in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów

74 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30

75 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z

76 2012r., poz. 270) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności

77 administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności

78 zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także

79 prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

80 Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane

81 przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134

82 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż

83 zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2011 r. jest niezgodna z

84 prawem.

85 W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów

86 prawa procesowego, w szczególności art. 15 K.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i

87 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik

88 sprawy, co musiało prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

89 Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a., każda

90 sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej

91 instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot

92 legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej

93 instancji. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania

94 wyjaśniającego, w konsekwencji tego przedmiotem postępowania odwoławczego nie

95 jest tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji w kontekście zarzutów

96 zawartych w środku zaskarżenia, ale i ponowne rozpoznanie sprawy

97 administracyjnej.

98 W niniejszej sprawie spór sprowadza się do tego czy istnieją przesłanki do

99 wyrażenia zgody na wykorzystanie pasa technicznego do innych celów niż

100 wymienione w art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach

101 morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, tj. w celu realizacji

102 inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, w

103 Sygn. akt IV SA/Wa 127/12

104 zabudowie bliźniaczej (z dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnymi) wraz z

105 niezbędną, towarzyszącą infrastrukturą techniczną i przyłączami energii elektrycznej,

106 wody, kanalizacji sanitarnej i urządzeń do rozsączania wody deszczowej na części

107 działki nr [...] w P., obręb [...], położonej w obszarze pasa

108 technicznego.

109 Decyzją z [...] lipca 2011 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w S. uznał, iż

110 brak jest przesłanek do wydania decyzji wyrażającej zgodę na wykorzystanie pasa

111 technicznego do celów innych niż ochronne na części działki nr [...] w

112 P.

113 Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący i złożyli odwołanie do Ministra

114 Infrastruktury, przedstawiając swoje stanowisko w tej sprawie.

115 Tym niemniej Minister w decyzji z [...] listopada 2011 r. jedynie pobieżnie odniósł

116 się do niektórych zarzutów strony skarżącej przedstawionych w odwołaniu, inne w

117 ogóle pominął, a jako własne uzasadnienie powtórzył w istocie argumentację

118 przedstawioną w decyzji organu I instancji z [...] lipca 2011 r. cytując jej fragment.

119 W świetle wskazanej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania

120 administracyjnego, organ odwoławczy zobowiązany był tymczasem do ponownego

121 merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz ciążył na nim obowiązek

122 rozpoznania odwołania skarżących, w szczególności przez rozważenie wszystkich

123 zarzutów w nim przedstawionych i przekonywujące ustosunkowanie się do nich. Zaś

124 efekt tych rozważań winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej

125 decyzji. Skoro istotą środka zaskarżenia jest zwykle wyrażenie przez stronę

126 niezadowolenia z danego rozstrzygnięcia organu niższej instancji, to działanie

127 organu odwoławczego, którego wyrazem jest podjęta decyzja, winno zmierzać do

128 przekonania strony odwołującej się, co do zasadności przesłanek, jakimi kierowano

129 się podejmując dane rozstrzygnięcie. W tym względzie organy administracji

130 publicznej mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością. Temu

131 ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art.

132 7, 8 i art. 77 K.p.a.), jak i obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia

133 faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), w tym wyjaśnienie stronom

134 zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11

135 K.p.a.).

136 Zauważyć dodatkowo należy, iż Minister Infrastruktury odpowiedź na skargę

137 potraktował jako miejsce na szczegółowe ustosunkowanie się do twierdzeń stron,

138 Sygn. akt IV SA/Wa 127/12

139 również tych zaprezentowanych w odwołaniu, jednakże nie czyni to bezzasadnym

140 zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Takie "uzupełnienie" uzasadnienia dokonane

141 w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braków orzeczenia w tym zakresie.

142 Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela stanowisko prezentowane

143 w orzecznictwie sądowym, iż próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie

144 procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu

145 postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia

146 określonego w art. 107 § 3 K.p.a. Pismo procesowe nie może uzupełniać

147 zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać

148 zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę

149 organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie

150 dokonywać brakujących ustaleń, które nie znalazły się w akcie administracyjnym (tak

151 np. wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 2905/05 lex

152 209713, wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 156/08 lex

153 507825, wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 522/10).

154 Minister Infrastruktury - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - weźmie pod

155 uwagę powyższe wskazówki i wytyczne, a także argumenty stron zawarte w

156 odwołaniu i skardze, a w konsekwencji wyda rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

157 Nadto przed jego wydaniem umożliwi stronom skorzystanie z prawa wynikającego z

158 art. 10 § 1 K.p.a., a dającego możliwość wypowiedzenia się co do zebranych

159 dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

160 W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. -

161 orzekał jak w punkcie I sentencji wyroku. Z kolei o kosztach postanowiono - w

162 punkcie II - w myśl art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.