Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r., IV SA/Wa 1265/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r., IV SA/Wa 1265/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] czerwca 2011 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] o nałożeniu na posiadacza odpadów – T. S.A. z siedzibą w G. kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych za prowadzenie zbierania odpadu o kodzie 17 04 02 oraz odzysku odpadu o kodzie 20 03 07 bez wymaganego zezwolenia.

3 W uzasadnieniu decyzji podano, w dniach od [...].01.2011 r. do [...].02.2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w T. S.A., która ujawniła, iż w dniu [...].08.2010 r. Spółka zebrała odpad o kodzie 17 04 02 - złom aluminium, a wynika to z karty ewidencji nr [...] oraz karty przekazania odpadu nr [...] z 2010 roku, zaś na podstawie karty ewidencji odpadu nr [...] stwierdzono, że Spółka dokonała odzysku odpadu o kodzie 20 03 07 - odpady wielkogabarytowe bez stosownego zezwolenia. Natomiast na zbieranie odpadu o tym kodzie Starosta G. zezwolenia udzielił Spółce dopiero decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. W trakcie kontroli Spółka wykazała, że posiadała pozwolenie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...] zmienione decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...] na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania, transportu i odzysku odpadów, które zostały wydane dla firmy S. Sp. z o. o., a następnie przeniesione na rzecz spółki T. S.A. decyzją Marszałka Województwa M. z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] oraz decyzję Starosty G. dnia [...] września 2010 r., znak [...] na zbieranie i transport odpadów, która została w trakcie kontroli WIOŚ została zmieniona decyzją tego organu z dnia [...].02.2011 r., znak [...].

4 Wskazana powyżej decyzja Wojewody i zmieniające ją decyzje Marszałka nie obejmowały zbierania odpadu o kodzie 17 04 02 - złom aluminium oraz odzysku odpadu o kodzie 20 03 07 - odpady wielkogabarytowe. Strona zezwolenie na zbieranie i transport tych odpadów, jak wskazał organ pierwszej instancji, uzyskała na mocy decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2010 r., lecz nastąpiło to dopiero po stwierdzonym fakcie dokonania zbierania bez stosownego zezwolenia.

5 Organ podniósł, iż strona jako gospodarujący odpadami musi mieć świadomość obowiązku nałożonego przez ustawodawcę przepisami art. 28 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach stwierdzającego, że prowadzenie zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Powołany przepis nie uzależnia możliwości nałożenia kary pieniężnej od rodzaju, ilości lub masy zbieranych, transportowanych, odzyskiwanych lub unieszkodliwianych odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z jego naruszaniem, liczy się bowiem sam fakt prowadzenia takich działań.

6 Zdaniem organu bezpodstawna jest wykładnia skarżącej Spółki art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, zaprezentowana w odwołaniu, że przepis ten sankcjonuje jedynie ciągłe działania w zakresie odzysku i zbierania odpadów prowadzone z naruszeniem ustawy o odpadach. Wykładnia taka stoi w sprzeczności z samą istotą zezwolenia na zbieranie i odzysk odpadów, które ma charakter prewencyjny i odnosi się do zamierzonych operacji w zakresie zbierania i odzysku. Przyjęcie założenia, że tylko działania ciągłe są sankcjonowane powodowałoby, że podjęcie tych działań jednokrotnie lub nawet wielokrotnie, ale nie w sposób ciągły, nie byłoby w ogóle sankcjonowane przez ustawę o odpadach. Wykładnia taka jest nie do pogodzenia z ustawą o odpadach, gdyż podważałaby prewencyjny charakter zezwolenia na zbieranie odpadów i ich odzysk. Za chybioną uznał również interpretację strony skarżącej, że ustawa o odpadach dotyczy jedynie działań, które mogą być zakwalifikowane jako prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odzysku, zbierania i unieszkodliwiania odpadów. Zdaniem organu, ustawa o odpadach z nielicznymi wyjątkami nie różnicuje sytuacji posiadaczy odpadów w zależności od tego, czy prowadzą oni działalność gospodarczą, czy też nie. Również zezwolenie na odzysk i zbieranie odpadów nie dotyczy wyłącznie przedsiębiorców, a każdego podmiotu, który chce prowadzić taką działalność niezależnie od tego czy jest, czy też nie jest przedsiębiorcą. Nawet więc jeżeli dany podmiot zbiera odpady lub dokonuje ich odzysku nie w sposób ciągły, lecz jednorazowy musi uzyskać na to odpowiednie zezwolenie. Wykładnia zakładająca, że ustawa o odpadach dotyczy jedynie podmiotów, które prowadzą działalność gospodarczą w zakresie zbierania i odzysku byłaby sprzeczna z dyrektywą w sprawie odpadów, gdyż dyrektywa ta tyczy każdego podmiotu, który zamierza lub prowadzi działalność w zakresie odzysku i zbierania odpadów. Jego status jako przedsiębiorcy nie ma znaczenia na gruncie dyrektywy, a więc nie może też mieć znaczenia na gruncie ustawy o odpadach, która wdraża tą dyrektywę.

7 Odnosząc się do zarzutu sprzeczności poglądu organu, który zdaniem Spółki poszerza możliwość zastosowania sankcji administracyjnej, z konstytucyjną zasadą proporcjonalności i równości wobec prawa Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, iż zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, organ administracji jest obowiązany do stosowania regulacji normatywnych mających charakter źródła prawa w Polsce. Kwestia ich zgodności z Konstytucją RP ma z reguły charakter oceny. Stąd prawodawca ustanowił konstytucyjnie umocowany organ państwa, właściwy do rozstrzygania powstałych wątpliwości, określony w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji RP. Przepisy ustawy o odpadach są obowiązujące, żaden z przepisów, które były podstawą orzekania w niniejszej sprawie nie utracił mocy stosownie do art. 190 § 3 Konstytucji RP, zatem na podstawie art. 87 Konstytucji RP stanowią one źródło prawa powszechnie obowiązującego i na ich podstawie, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję o nałożeniu na firmę T. S.A. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za prowadzenie zbierania i odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia. Kara ta została nałożona prawidłowo na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, bowiem w sposób jednoznaczny zostało wykazane, że Spółka prowadziła działalność w zakresie zbierania i odzysku odpadów z naruszeniem pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania, transportu i odzysku odpadów. Ustalenia kontroli zostały spisane w protokole kontroli nr [...]. Osobami upoważnionymi do udzielania wyjaśnień i składania wniosków podczas kontroli ze strony przedsiębiorcy byli M. O. oraz P. . Protokół kontroli nie został podpisany przez przedsiębiorcę, a P. J. wniósł zastrzeżenia i uwagi do protokołu. Organ odwoławczy stwierdził, że podnoszone zastrzeżenia nie dotyczą faktu zbierania i odzysku odpadów bez wymaganej decyzji, tylko możliwości prowadzenia procesu R4 zgodnie z załącznikiem numer 5 do ustawy o odpadach. W takim wypadku brak było podstaw do kwestionowania przydatności dowodowej protokołu kontroli. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w swojej decyzji wskazał na ustalenia kontroli zebrane w protokole kontroli oraz w dokumentacji sporządzonej przez przedsiębiorcę, które stanowią załączniki do protokołu kontroli. Obowiązek prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o odpadach. W trakcie prowadzonej kontroli przedsiębiorca nie dokonywał żadnych korekt kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów. Wobec powyższego odpady o kodach 17 04 02 i 20 03 07, były odpadami nieuwzględnionymi w posiadanym przez niego pozwoleniu na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania, transportu i odzysku odpadów. Działanie takie, zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 10.000 zł. Organ odwoławczy wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wystarczająco w decyzji uzasadnił przesłanki, jakimi się kierował przy nakładaniu kary pieniężnej, natomiast uchybienie polegające na krótkim uzasadnieniu podstawy prawnej wymierzenia kary pieniężnej, nie miało takiego znaczenia, z powodu którego należałoby decyzję uchylić i przeprowadzić ponowne postępowanie w pierwszej instancji. W szczególności nie miało to wpływu na ograniczenie możliwości obrony firmy T. S.A. przed organem odwoławczym, co potwierdza złożone odwołanie.

8 W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. S.A. zarzuciła jej naruszenie art. 79b ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeden przypadek zebrania i odzysku stanowią prowadzenie działalności w zakresie zbierania i odzysku oraz niewłaściwe zastosowanie, wskutek uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny mieści się w hipotezie normy prawnej wynikającej z powołanego przepisu. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

9 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

12 Wskazać należy, że sądy administracyjne, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany żądaniami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

13 Zaskarżona decyzja została oparta na art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach zgodnie, z którym jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwienia odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska ( art. 79d ust.1).

14 Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż przeprowadzona w dniach [...] stycznia 2011 r. do [...] lutego 2011. ujawniła, że skarżąca Spółka zebrała w dniu [...] sierpnia 2010 r. odpad o kodzie 17 04 02 w postaci złomu aluminiowego ( karta przekazania odpadu nr [...]) oraz dokonała we wrześniu 2010 odzysku odpadu wielkogabarytowego o kodzie 20 03 07 ( karta ewidencji odpadu nr [...]) nie posiadając stosownego zezwolenia do wykonywania tego rodzaju działalności. Wskazane okoliczności faktyczne nie są sporne, jak również nie jest sporne, że Spółka zezwolenie na zbieranie i transport powyższych opadów uzyskała dopiero decyzją Starosty G. z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Natomiast skarżąca Spółka, aczkolwiek przyznaje się do zebrania i odzysku wskazanych odpadów bez posiadanego zezwolenia, to jednak nie godzi się z nałożoną karą administracyjną, gdyż uważa, że jeden przypadek zebrania i jeden przypadek odzysku nie stanowią działalności, o której mowa w art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. Zdaniem skarżącego przepis ten ma zastosowanie w sytuacji stwierdzenia większej liczby takich przypadków, gdyż dopiero wtedy będzie dochodzić do wadliwego prowadzenia działalności w zakresie zbierania i odzysku odpadu. Prowadzenie działalności gospodarczej należy bowiem rozumieć jako działalność wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Z tym stanowiskiem strony skarżącej nie sposób się zgodzić. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach nakłada kary pieniężne

15 ( sankcje administracyjne) za nieprzestrzeganie warunków w zakresie odpadów wynikających z udzielonego zezwolenia, bądź za prowadzenie działalności w zakresie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Odpowiedzialność, o której mowa w art 79b ust.2 pkt 5 tej ustawy, ma charakter obiektywny, co oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ, że posiadacz odpadów lub transportujący odpady dopuścił się naruszenia polegającego na zbieraniu, transporcie, odzysku lub unieszkodliwianiu odpadów w warunkach braku zezwolenia na dany rodzaj działalności, lub w sytuacji posiadania stosownego zezwolenia na dany rodzaj działalności, lecz zezwolenie to nie obejmowało ono danego rodzaju odpadu, albo dokonania jednego z tych działań niezgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia, to nakłada karę pieniężną w wysokości określonej w tym przepisie przez ustawodawcę. Zadaniem Sądu treść powołanego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że dla wymierzenia kary wystarczającą przesłanką jest stwierdzenie, że podmiot dopuścił się naruszenia w zakresie chociażby jednej ze wskazanych w tym przepisie form działalności obejmującej odpady i nie ma przy tym znaczenia czy dopuścił się tego naruszenia jednorazowo czy więcej razy. Racjonalny ustawodawca gdyby nałożenie kary pieniężnej wiązał z ilością stwierdzonych naruszeń, to dałby temu wyraz w powołanym przepisie lub w innym przepisie ustawy o odpadach, stanowiąc, że w przypadku stwierdzenia jednorazowego naruszenia kary się nie nakłada. Z powołanego przepisu wynika również, że ustawodawca nie dał podstawy do miarkowania wysokości kary, skoro określił jej wysokość w kwocie 10.000 zł, zaś ze sformułowania "podlega karze pieniężnej" wynika, że organ ma obowiązek jej nałożenia w przypadku stwierdzenia, że posiadacz odpadów lub transportujący odpady dopuścił się naruszenia wskazanego w pkt 5 art. 79b ust. 2 ustawy o odpadach.

16 Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że podniesione zarzuty w skardze jako niezasadne nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie naruszają ww. przepisów prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procesowych przez oba organy orzekające w niniejszej sprawie.

17 W tym stanie rzeczy, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.