Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2024 r., II SAB/Wa 55/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2024 r., II SAB/Wa 55/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Teatru [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Uzasadnienie

2 W dniu [...] listopada 2023 r. A. C., zw. dalej "skarżącą", za pośrednictwem poczty elektronicznej posługując się adresem e-mail: [...] zwróciła się do Teatru [...] w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej "informację w postaci kopii dokumentów rozwiązujących umowy o pracę w okresie [...] września 2022 do dziś, odpowiednio zanonimizowanych" poprzez przesłanie jej na ww. adres e-mailowy.

3 Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. Teatr udzielił odpowiedzi poprzez przesłanie jej na adres: [...]. W piśmie tym Teatr wskazał, że informacją publiczną nie są dokumentów rozwiązujących umowy o pracę w okresie od [...] września 2022 r. do dnia wskazanego we wniosku, albowiem te dokumenty dotyczą rozwiązania indywidualnego stosunku pracy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zw. dalej "u.d.i.p.", prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu, ale jedynie do dokumentów urzędowych, a nie prywatnych. Dokumenty rozwiązujące indywidualne stosunki pracy nie stanowią informacji publicznej, gdyż jej treść nie stanowi o sprawach publicznych, a dokument ten nie posiada cech aktu publicznoprawnego, który podejmowany w ramach administracyjnych działań władczych. Dokument rozwiązujący umowę o pracę nie jest dokumentem urzędowym lub innym dokumentem odnoszącym się do ustawowych form działania organu władzy publicznej, lecz należy do kategorii aktów prywatnoprawnych sporządzanych na podstawie przepisów prawa pracy.

4 Na tak udzieloną odpowiedź w dniu 4 stycznia 2024 r. wypłynęła skarga na bezczynność Teatru. Skarżąca zarzuca Teatrowi, naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż dokument stanowiący oświadczenie woli organu skierowane do innego podmiotu nie jest dokumentem urzędowym, a co za tym idzie nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu.

5 Mając na względzie tak poniesione zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

7 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

8 Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

9 Szerzej sprawy dot. informacji publicznej reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przy rozpoznawaniu spraw, których przedmiotem jest informacja publiczna na wstępie rozważenia wymagają dwie kwestie: przedmiotowa – czy żądana informacja stanowi informacje publiczną, o której mowa w powołanej wyżej ustawie i podmiotowa – czy adresat żądania jest właściwy w sprawie jej udostępnienia w myśl u.d.i.p.

10 W kwestii podmiotowej Teatr [...] w [...] jako samorządowa instytucja artystyczna wpisana do Rejestru Instytucji Kultury [...], która finansowana jest m.in. z dotacji podmiotowych i celowych, a organizatorem jej jest [...] - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

11 Odnośnie zaś pierwszego zagadnienia zauważyć należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. Z przepisu tego wynika, że "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji, ale tylko w takim zakresie, w jakim działają one jako organy realizujące powierzone im kompetencje co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

12 Na tę kwestię zwrócił uwagę NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 3255/15, gdzie stwierdził "Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac." W wyroku tym stwierdzono również, że "prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów."

13 Pogląd ten Sąd w całości podziela i przyjmuje za własny na gruncie rozpoznawanej sprawy.

14 Prawo do informacji dotyczy bowiem spraw publicznych rozumianych jako przejaw takiej działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, jaka ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych, co nie może być utożsamiane z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie podnosi się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

15 Z powyższego wynika, że informacje o charakterze wewnętrznym bądź technicznym nie stanowią informacji publicznej. Nie ma takiego waloru m.in. wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych (wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10).

16 W świetle powyższego, niniejsza sprawa wymaga wytyczenia granicy i ustalenia, jaka informacja dotycząca pracowników organu zobowiązanego do stosowania u.d.i.p. stanowi informację publiczną, a jaka nie podlega już udostępnieniu stanowiąc wewnętrzną dokumentację o charakterze pracowniczym.

17 W rozpatrywanym przypadku skarżąca wniosła o udostępnienie "kopii dokumentów rozwiązujących umowy o pracę", a zatem informacji dotyczących kwestii objętych stosunkiem pracy. W opinii Sądu takie oświadczenie woli pracodawcy, czy też wspólnego oświadczenia woli pracownika i pracodawcy o zgodnym rozwiązaniu stosunku pracy, w tym w szczególności przyczyny rozwiązania stosunku pracy dotyczą indywidualnych stosunków pracy i nie mieszą się w pojęciu "informacji publicznej". Dokumenty rozwiązujące indywidualne stosunki pracy nie stanowią informacji publicznej, gdyż jej treść nie stanowi o sprawach publicznych, a dokument ten nie posiada cech aktu publicznoprawnego, który podejmowany jest w ramach administracyjnych działań władczych. Dlatego nie sposób ich uznać jako dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p., tak jak wywodzi skarżąca.

18 Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy obejmuje bowiem dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

19 Z uwagi na powyższe, organ zasadnie przyjął, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie może być udostępniona zgodnie z wnioskiem.

20 Konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, jest fakt, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem. W sprawie niniejszej organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w formie pisemnej i uczynił to z zachowaniem 14 – dniowego terminu ustawowego.

21 Tym samym, zarzut pozostawania organu w bezczynności oraz naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowiącego, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., okazał się niezasadny.

22 W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

23 Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zgodnie z którym "sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania".