Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 279/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 279/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. 1. zobowiązuje Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia wniosku skarżącej Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z dnia 1 czerwca 2009 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 11 września 2009 r. Helsińska Fundacja Praw Człowieka z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej Szefa ABW) zarzucając organowi, iż nie rozpatrzył on wniosku skarżącej z dnia 1 czerwca 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych statystycznych dotyczących stosowania przez ABW tzw. kontroli operacyjnych. W związku z powyższym strona wniosła o zobowiązanie Szefa ABW do podjęcia stosownych działań mających na celu usunięcie stanu bezczynności oraz jego skutków, a także wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

3 Z materiału aktowego wynika następujący stan sprawy:

4 Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2009 r. Helsińska Fundacja Praw Człowieka wystąpiła do Szefa ABW, powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie informacji w następującym zakresie:

5 1) dokładnej liczby wniosków Szefa ABW o zarządzenie kontroli operacyjnej skierowanych do sądu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2002 r. Nr 74, poz. 676 ze zm.) dalej zwaną "ustawą o ABW oraz AW", w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

6 2) dokładnej liczby postanowień Sądu Okręgowego w [...] o zarządzeniu kontroli operacyjnej wydanych na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

7 3) dokładnej liczby postanowień o zarządzeniu kontroli operacyjnej w przypadkach niecierpiących zwłoki wydanych przez Szefa ABW na podstawie art. 27 ust. 3 zd. 1 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

8 4) dokładnej liczby postanowień Sądu Okręgowego w [...] o odmowie udzielenia zgody na zarządzenie kontroli operacyjnej, o których mowa w art. 27 ust. 3 zd. 2 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

9 5) dokładnej liczby poleceń Szefa ABW o wstrzymaniu kontroli operacyjnej oraz protokolarnym, komisyjnym zniszczeniu materiałów zgromadzonych podczas jej stosowania, wydanych na podstawie art. 27 ust. 3 zd. 2 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

10 6) dokładnej liczby wniosków o przedłużenie czasu trwania kontroli operacyjnej na czas nie dłuższy niż kolejne 3 miesiące, skierowanych przez Szefa ABW i stwierdzonych przez Sąd Okręgowy w [...] na podstawie art. 27 ust. 8 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

11 7) dokładnej liczby wniosków o przedłużenie czasu trwania kontroli operacyjnej na czas oznaczony skierowanych przez Szefa ABW i zatwierdzonych przez Sąd Okręgowy w [...] na podstawie art. 27 ust. 9 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata.

12 Dyrektor Departamentu Postępowań Karnych ABW pismem z dnia 14 maja 2009 r. udzielił wnioskującemu odpowiedzi, iż z uwagi na ograniczenia prawne wynikające z przepisów ustawy o ABW oraz AW oraz ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.), brak jest możliwości udostępnienia Fundacji żądanych przez nią informacji.

13 Helsińska Fundacja Praw Człowieka w dniu 1 czerwca 2009 r. ponownie wystąpiła do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o udostępnienie tych samych danych dotyczących prowadzonych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego czynności operacyjno - rozpoznawczych prowadzonych w formie kontroli operacyjnych, podnosząc, że odmowa udzielenia informacji nie została dokonana w formie decyzji administracyjnej.

14 W dniu 15 lipca 2009 r. Fundacja wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu 14 września 2009 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej powinna być wydana w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem organ nie udzielił wnioskodawcy żądanej informacji i nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia, to pozostaje w bezczynności.

15 W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że żądana przez Helsińską Fundację Praw Człowieka informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w takiej sytuacji organ zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 2 pkt 1 i pkt 24 część I załącznika nr 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje dotyczące prowadzonych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kontroli operacyjnych, bez wyjątku i rozróżnienia na informacje statystyczne czy inne, stanowią tajemnicę państwową i są oznaczone klauzulą "ściśle tajne", a art. 35 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW nakłada na ABW obowiązek zapewnienia ochrony środków, form i metod realizacji zadań. Natomiast art. 39 ust. 3 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW ustanawia bezwzględny zakaz udzielania tych informacji osobie lub instytucji, chyba że zachodzi wyjątkowa sytuacja przewidziana w art. 39 ust. 4 i 5 ustawy o ABW oraz AW, a więc żądania takiej informacji przez prokuratora lub sąd w celu ścigania karnego.

16 Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 152/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i zobowiązał Szefa ABW do rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia 1 czerwca 2009 r. o udzielenie informacji publicznej.

17 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef ABW.

18 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 592/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Naczelny podniósł, iż Sąd I instancji nie zajął się istotą sprawy, którą było wyjaśnienie, czy żądane informacje są informacjami publicznymi.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na bezczynność Szefa ABW w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej zważył, co następuje:

20 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

21 Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

22 Realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 7 lipca 2010 r. należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy żądana przez Helsińską Fundację Praw Człowieka we wniosku z dnia 1 czerwca 2009 r. informacja, jest w istocie informacją publiczną i czy Szef ABW jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia.

23 Na wstępie należy zaznaczyć, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Co do zasady, obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może zostać ograniczone, jeżeli konkretne przepisy rangi ustawowej takie ograniczenie wprowadzają.

24 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Oznacza to, iż zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Zatem ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

25 Nie może budzić jakiejkolwiek wątpliwość, że Helsińska Fundacja Praw Człowieka jest podmiotem, który może żądać udostępnienia informacji publicznej, albowiem w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 (który ogranicza prawo do informacji publicznej, uzasadniając odmowę jej udostępnienia na zasadzie art. 16 tej ustawy) prawo dostępu do informacji publicznej.

26 Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy stanowi, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154) Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zwany dalej "Szefem ABW", i Szef Agencji Wywiadu, zwany dalej "Szefem AW", są centralnymi organami administracji rządowej, działającymi odpowiednio przy pomocy ABW i AW, będącymi urzędami administracji rządowej. Zatem Szef ABW jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

27 W ocenie Sądu, objęte wnioskiem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka informacje posiadają przymiot informacji publicznej. Należy zwrócić uwagę, iż żądanie strony skarżącej obejmuje dane statystyczne, dotyczące wykonywania ustawowych uprawnień organu (kontroli operacyjnych) w sferze jego działalności obejmującej ochronę bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. Wprawdzie istotą prowadzenia kontroli operacyjnej, jest jej niejawność, co wynika z art. 27 ust. 6 ustawy o ABW oraz AW, jednak nie zmienia to faktu, iż tego rodzaju działalność jest wykonywana w ramach zadań publicznych, ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku konstytucyjnego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zasadniczo chodzi o dokumenty służące realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnoszące się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. Działalność operacyjna funkcjonariuszy ABW mieści się zatem w pojęciu informacji publicznej. W ocenie Sądu, tego rodzaju działalność można odnieść do trybu działania władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a.) zaś informację w obszarze statystycznym można pozyskać w oparciu o oprowadzone ewidencje, rejestry i archiwa (art. 6 § 1 pkt 3 lit. f). Na marginesie należy dodać, iż katalog informacji publicznej podlegającej udostępnieniu określony w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest zamknięty, o czym świadczy zawarty w art. 6 ust. 1 zwrot "w szczególności". W wyroku z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1706/09 NSA (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) jednoznacznie stwierdził, iż dane statystyczne związane z działalnością CBA w obszarze objętym ochroną informacji niejawnej są niewątpliwie informacją publiczną, "natomiast rzeczą organu jest w tej sytuacji ocena, czy wnioskodawca ma uprawnienia do jej uzyskania ze względu na przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej".

28 Podkreślić należy, iż czym innym jest dysponowanie przez organ administracji publicznym informacją o charakterze informacji publicznej, a czym innym jest możliwość jej udostępnienia, z uwagi na ustawowe ograniczenia w tym zakresie. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Wynika z tego, że przepisy o ochronie informacji niejawnych i przepisy innych ustawowo chronionych tajemnic mają charakter lex specialis i wyłączają dostęp do informacji publicznej, są więc stosowane na zasadzie pierwszeństwa. W istocie argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę wskazuje, iż w niniejszej sprawie występuje ustawowe ograniczenie prawa do informacji będącej tajemnicą prawnie chronioną, to zaś nie wyłącza kwalifikacji żądanej przez skarżącą informacji jako publicznej.

29 Zasygnalizować należy, iż Helsińska Fundacja Praw Człowieka z analogicznym wnioskiem o udostępnienie informacji statystycznej, dotyczącej stosowania kontroli operacyjnej, wystąpiła do Szefa CBA. Decyzje odmowne dla strony, z powołaniem się na ochronę informacji niejawnych, zostały poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1350/09 – publikowany jak wyżej) i w tej sprawie Sąd nie zakwestionował uznania żądanej przez Fundację informacji za informację publiczną. NSA w wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1047/10 (publikowanym jak wyżej), orzekając w sprawie odmowy dostępu informacji statystycznej dotyczącej świadka koronnego, także nie miał wątpliwości, iż żądana informacja jest informacją publiczną.

30 Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Stosownie zaś do postanowień art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następują w drodze decyzji administracyjnej.

31 Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź też nie wydaje decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust 1. ww. ustawy. Innymi słowy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, bądź udziela wymijającej odpowiedzi, w sposób sprzeczny z obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa.

32 W niniejszej sprawie Szef ABW bezsprzecznie nie udzielił informacji, zgodnie z wnioskiem, ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostaje więc w bezczynności, co uzasadnia zobowiązanie Szefa ABW do załatwienia wniosku Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z dnia 1 czerwca 2009 r. bądź to przez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

33 Z tych względów, Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i f) ustawy o dostępie do informacji publicznej orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

34 Orzekając o kosztach Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.