Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2011 r., II SAB/Wa 229/11
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2011 r., II SAB/Wa 229/11
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. Ż. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie zakwaterowania i zwolnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. umarza postępowanie w zakresie wniosku dotyczącego zakwaterowania, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
2 Z. Z. .w dniu 14 maja 2007 r. złożył do Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA wniosek o wydanie decyzji o zwolnieniu zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego w W., przy ul. [...] oraz zapewnienie zakwaterowania na warunkach określonych ustawą.
3 Przedmiotowy lokal został przydzielony stronie, jako żołnierzowi zawodowemu [...], na podstawie Decyzji Przydziału Osobnej Kwatery Stałej nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r., wydanej przez Dowódcę Oddziału Zaopatrzenia i Obsługi WOP. Budynek, w którym zlokalizowany jest ww. lokal mieszkalny, w dacie jego przydziału, znajdował się w zarządzie [...], a następnie w zarządzie [...]. W roku 1996 Komendant Główny Straży Granicznej zrzekł się zarządu ww. nieruchomością i przekazał ją Gminie W. Następnie, zgodnie z ustawą z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, grunt pod przedmiotową nieruchomością stał się własnością Miasta [...].
4 W roku 2003 nastąpiła zmiana formy własności przedmiotowej nieruchomości. Budynek przekazany został spadkobiercom dawnych właścicieli gruntu. Zgodnie z zarządzeniem nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Zasobów Mieszkaniowych MSWiA (Dz. Urz. MSWiA z dnia 27 września 2006 r.) – ZZM MSWiA realizuje zadania przewidziane w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.) oraz określone w innych przepisach prawa w stosunku do osób, o których mowa w art. 84a ust. 1 tej ustawy. Biorąc pod uwagę, iż przepisy ww. ustawy ani inne obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa nie przewidują wydawania decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego, znajdującego się w budynku stanowiącym własność osoby fizycznej – brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o żądanej treści.
5 W związku z powyższym postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji, której domagał się wnioskodawca zostało umorzone i zakończone wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. ww. decyzja została utrzymana w mocy.
6 W wyniku złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1788/07 uchylił obie zaskarżone decyzje. Realizując wskazany powyżej wyrok, organ wystąpił do zainteresowanego w dniu 2 lipca 2008 r. z pismem o uzupełnienie i sprecyzowanie żądań zawartych we wniosku z dnia 14 maja 2007 r., w trybie określonym w art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Jednocześnie w ww. piśmie skarżący został poinformowany, iż w związku z pełnieniem służby w Straży Granicznej i nabyciem uprawnień do emerytury policyjnej, organem właściwym w sprawie jego zakwaterowania jest odpowiedni organ Straży Granicznej. Z. Z. zwrócił się bowiem do ZZM MSWiA, jak to określił w swoim wniosku, jako do "organu właściwego do zakwaterowania jego osoby". W istocie posiadał on uprawnienia do emerytury wojskowej, jednak jako emeryt wojskowy miał zrealizowane uprawnienia do kwatery, w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu realizacji tych uprawnień, tzn. w dniu wydziału osobnej kwatery stałej. Natomiast w związku z pełnieniem przez skarżącego służby w Straży nabył on również prawa do emerytury policyjnej i świadczeń z nią związanych. Po zwolnieniu skarżącego ze służby w Straży Granicznej i przejściu na policyjne zaopatrzenie emerytalne, z dniem [...] grudnia 2006 r. zawieszona została również wypłata świadczenia emerytalnego z Wojskowego Biura Emerytalnego.
7 W dniu 26 sierpnia 2008 r. do organu, którego skarga dotyczy wpłynęło pismo Zastępcy Dyrektora Biura Administracyjno-Finansowego MSWiA przekazujące odwołanie skarżącego z dnia 31 lipca 2008 r. od treści skierowanego do niego pisma, będące jednocześnie odpowiedzią na ww. odwołanie. W przedmiotowym piśmie z dnia 21 sierpnia 2008 r. Zastępca Biura Administracyjno-Finansowego MSWiA przedstawił swoje stanowisko w kwestii braku właściwości ZZM MSWiA jako organu właściwego w sprawach związanych z zakwaterowaniem skarżącego.
8 Następnie, po otrzymaniu odpowiedzi z dnia 8 września 2008 r. i ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 maja 2007 r., wydana została decyzja nr [...] Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA z dnia [...] września 2008 r. o odmowie wydania decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. zajmowanego przez Z. Z. W wyniku dwukrotnego niepodjęcia ww. decyzji, została ona uznana za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. W dniu 2 marca 2009 r. wpłynęło do ZZM MSWiA pismo, przekazujące wystąpienie Z. Z. z dnia 24 lutego 2009 r. dotyczące wcześniej skierowanych wniosków w przedmiocie zwolnienia zajmowanego lokalu i ponownego zakwaterowania. W ww. piśmie, Zastępca Dyrektora Biura Administracyjno-Finansowego MSWiA podtrzymał swoje stanowisko w sprawie uprawnień mieszkaniowych przysługujących stronie i organach właściwych w sprawach zakwaterowania wyżej wymienionego.
9 Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w dniu 17 marca 2009 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie rozpoznania wezwania do zapewnienia zakwaterowania z dnia 14 maja 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
10 Z. Z. w skardze podniósł, że organ administracji państwowej wymieniony w ustawie, powołany do zapewnienia zakwaterowania jego osoby jako emeryta wojskowego, nie zamierza wykonać powierzonego urzędowi zadania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, określonego w art. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398), w sytuacji gdy z urzędu posiada wiedzę o jego bezdomności.
11 Organ w odpowiedzi na skargę z dnia 2 kwietnia 2010 r. podniósł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie.
12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 92/10 oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ nie dopuścił się bezczynności i rozpoznał wniosek strony z dnia 14 maja 2007 r., wydając decyzję z dnia [...] września 2008 r. o odmowie wydania decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego. W jego ocenie bez wpływu na poprawność powyższych ustaleń pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż nie otrzymał on odpisu przedmiotowej decyzji, ponieważ w aktach administracyjnych znajduje się dowód na to, że organ usiłował doręczyć stronie tę decyzję na podany przey nią adres. Wobec faktu, iż przesyłka została awizowana i zwrócona przez pocztę do nadawcy, organ zastosował tzw. fikcję prawną doręczenia, w myśl art. 44 k.p.a.
13 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Z.Z. od powyższego wyroku, wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 26/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a nadto zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
14 W uzasadnieniu wskazał, że bezczynność organu może polegać również na częściowym rozpoznaniu wniosku strony, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, bowiem wydanie decyzji z dnia [...] września 2008 r. o odmowie wydania decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. nie załatwiło sprawy, co do jej istoty. Już z samej treści wniosku z dnia 14 maja 2007 r., uzupełnionego pismem z dnia 8 września 2008 r. wynikało, że wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia posiadanej kwatery, nie był ostatecznym żądaniem wnoszącego, skoro istotą jego wystąpienia do Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA było w rzeczywistości żądanie zapewnienia zakwaterowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, na co zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r.
15 Tak więc, zdaniem NSA, rozpatrzenie przez organ żądania strony wyłącznie w zakresie zwolnienia kwatery stałej, a uchylenie się od rozpoznania tego żądania w zakresie "zapewnienia zakwaterowania", stanowiło przy rozpatrywaniu przez Sąd I instancji skargi na bezczynność, okoliczność istotną, wymagającą rozważenia i ocenienia pod kątem zarzucanej bezczynności, zaś jej pominięcie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
16 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, iż okoliczność przekazana przez Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWiA pisma skarżącego w sprawie zakwaterowania innemu organowi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., o której organ powiadomił Sąd już po wniesieniu skargi kasacyjnej, nie miało wpływu na drugoinstancyjną ocenę zaskarżonego wyroku.
17 Ponadto wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie dokonanie ustaleń z uwzględnieniem powyższych zapatrywań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zakresu żądania skarżącego i dokonanie ich oceny prawnej w kontekście istoty bezczynności w ramach skargi na bezczynność.
18 W pismach procesowych z dnia 3 sierpnia 2011 r. Z. Z. podniósł, że decyzja Dyrektora ZZM MSWiA nr [...] nie została prawidłowo doręczona, a nadto, iż posiada tytuł prawny do zajmowania osobnej kwatery stałej w loku nr [...] przy ul. [...] w W. na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r. Dowódcy Oddziału Zaopatrywania i Obsługi DWOP o przydziale osobnej kwatery stałej.
19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
20 Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
21 Z kolei, w myśl przepisu art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
22 Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
23 Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa i piśmiennictwa, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowieniem lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogólne nie powinna zostać dokonana. Przy czym bezczynność organu, na co zwrócił uwagę Sąd kasacyjny, musi istnieć w dniu rozpoznawania skargi przez Sąd administracyjny, bowiem, gdy organ wyda akt lub dokonana czynność po wniesieniu skargi na bezczynność, to postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe i wówczas ma zastosowanie przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08).
24 W rozpoznawanej sprawie w swoim wniosku z dnia 14 maja 2007 r. Z.Z. zawarł dwa żądania. Pierwsze dotyczyło wydania przez organ decyzji o zwolnieniu zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., przydzielonego jako osobna kwatera stała, drugie zaś zapewnienia zakwaterowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), co nie budzi wątpliwości wobec uzupełnienia powyższego wniosku dokonanego pismem z dnia 8 września 2008 r.
25 W sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. odmówił wydania decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., przydzielonego Z. Z. jako osobna kwatera stała. Tym samym rozpoznał jego wniosek dotyczący pierwszego żądania zawartego we wniosku z dnia 14 maja 2007 r., a to oznacza, że nie pozostawał w bezczynności wobec wniesienia skargi w dniu 18 marca 2009 r. Nie znajduje przy tym uzasadnienia zarzut skarżącego o braku doręczenia mu przedmiotowej decyzji, gdyż została ona przesłana na podany przez niego adres (m.in. w piśmie uzupełniającym z dnia 8 września 2008 r.) i wobec dwukrotnego awizowania uznana za doręczoną w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
26 Natomiast w odniesieniu do drugiego z żądań wniosku z dnia 14 maja 2007 r. należy stwierdzić, mając na uwadze powołaną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skarga w tym zakresie stała się bezprzedmiotowa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. uznał się niewłaściwym i przekazał żądanie skarżącego dotyczące jego zakwaterowania organowi właściwemu, tj. Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej. Należy przy tym podnieść, iż w postępowaniu ze skargi na bezczynność, wbrew wnioskom skarżącego, Sąd administracyjny nie może zajmować się kwestiami dotyczącymi merytorycznej treści przyszłego rozstrzygnięcia, a jedynie ocenia, czy organ administracji publicznej wykonuje nakazane prawem obowiązki zmierzające do załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1176/09 i z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1249/09, niepubl.).
27 Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.