Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., II SA/Wa 991/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., II SA/Wa 991/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do lekarza orzecznika oddala skargę

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezes Najwyższej Izby Kontroli działając na podstawie art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r., poz. 82, 1529 i 1544) skierował B. S. do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu ustalenia czy jego stan zdrowia pozwala na zatrudnienie na zajmowanym stanowisku dorady prawnego w Departamencie [...].

3 W uzasadnieniu decyzji podano, że B. S. w 2013 r. był niezdolny do pracy łącznie przez okres 118 dni, korzystając ze zwolnień lekarskich w okresach:

4 1. od [...] lutego 2013 r. do [...] marca 2013 r. - 4 dni;

5 2. od [...] marca 2013 r. do [...] marca 2013 r. - 4 dni;

6 3. od [...] czerwca 2013 r. do [...] lipca 2013 r. - 38 dni;

7 4. od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r. - 29 dni;

8 5. od [...] września 2013 r. do [...] września 2013 r. - 10 dni;

9 6. od [...] października 2013 r. do [...] listopada 2013 r. -25 dni.

10 Powołując się na art. 67 pkt 5 powołanej wyżej ustawy o NIK wskazano, że praca na stanowisku doradcy prawnego wymaga odpowiedniego stanu zdrowia. Charakter pracy kontrolera często wywołuje stresy i wymaga – z uwagi na dobro służby – wykonania, w razie potrzeby, obowiązków służbowych poza normalnym rozkładem czasu pracy oraz w dni wolne od pracy.

11 Częsta i długotrwała nieobecność zainteresowanego w pracy dezorganizuje pracę Departamentu [...] w zaistniałej sytuacji konieczne były dwukrotnie zmiany składu Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej NIK. Prezes Najwyższej Izby Kontroli stwierdził, iż stan zdrowia skarżącego może stanowić przeciwskazania do zatrudnienia na zajmowanym stanowisku i z tego względu zdecydował o skierowaniu go do lekarza orzecznika ZUS, w celu ustalenia czy stan zdrowia skarżącego pozwala na zatrudnienie na zajmowanym stanowisku.

12 We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. S. wskazał, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 92 ustawy o NIK i przepisów proceduralnych w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

13 Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 123 § 3 kpa Prezes Najwyższej Izby Kontroli utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...].

14 W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżący w 2013 r. wskutek choroby był niezdolny do pracy łącznie przez okres 118 dni i korzystał często z długotrwałych zwolnień lekarskich co dezorganizowało pracę zatrudniającej go jednostki organizacyjnej. Organ wyjaśnił, że sam fakt, iż skarżący obecnie świadczy pracę i nie korzysta ze zwolnień lekarskich, nie daje podstaw do uznania, że stan jego zdrowia pozwala na zatrudnianie na zajmowanym stanowisku, tym bardziej że ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności – co może stanowić przeszkodę do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku.

15 W decyzji tej stwierdzono także, że Prezes NIK nie jest właściwy do oceny stanu zdrowia skarżącego, dlatego ustawodawca wyposażył go w instytucję skierowania do lekarza orzecznika ZUS i to lekarz orzecznik może ocenić stan zdrowia mianowanego kontrolera NIK. Dowody co do stanu zdrowia należy przedstawić lekarzowi orzecznikowi, który przeprowadzi badanie i wyda stosowne orzeczenie.

16 Zdaniem organu posiadanie przez kontrolera odpowiedniego stanu zdrowia jest wymagane przez cały okres zatrudnienia w NIK, co jest oczywiście uzasadnione wyczerpującym i stresującym charakterem pracy. Zatem, oprócz badań profilaktycznych: wstępnych, okresowych, kontrolnych, którym na podstawie ogólnych przepisów prawa pracy podlegają kontrolerzy NIK (jak również wszyscy pracownicy), a w uzasadnionych przypadkach mianowany kontroler na podstawie art. 92 ust. 3 ustawy o NIK może być skierowany do lekarza orzecznika ZUS w celu ustalenia, czy stan zdrowia pozwala na zatrudnienie go na zajmowanym stanowisku. Prezes NIK, nie zgodził się również z zarzutem skarżącego, że w niniejszej sprawie naruszono przepisy procesowe mające wpływ na wynik sprawy, gdyż nie powiadomiono go o wszczęciu postępowania i uniemożliwiono przedstawienie dowodów z dokumentów odnośnie stanu zdrowia i dowodów rzeczowych.

17 W tej sprawie, Prezes NIK wydając decyzję o skierowaniu skarżącego do lekarza orzecznika ZUS, oparł się na dowodach z akt osobowych oraz dowodach na okoliczność dezorganizacji pracy Departamentu [...].

18 Jednocześnie organ wyjaśnił, że Prezes NIK nie ocenia stanu zdrowia mianowanego kontrolera NIK pod uwagę dowodów z dokumentów odnośnie stanu zdrowia i dowodów rzeczowych na tę okoliczność. Prezes NIK może skorzystać z instytucji określonej w art. 92 ust. 3 ustawy o NIK jeżeli poweźmie wątpliwość, czy stan zdrowia mianowanego kontrolera pozwala na wykonywanie obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku.

19 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S. nie zgodził się z decyzją Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] marca 2014 r. i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi wiele naruszeń przepisów prawa procesowego m. in art. 7, 8, 10, 15, 80 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, niepodjęcie czynności dowodowych z urzędu oraz naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 92 ust. 3 ustawy o NIK (omyłkowo podano art. 93 ust.3 ustawy o NIK). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

21 Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

22 Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

23 Stosownie do treści art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r., poz. 82 ze zm.) Prezes Najwyższej Izby Kontroli w uzasadnionych przypadkach, w szczególności w razie długotrwałego korzystania ze zwolnień lekarskich, może z urzędu skierować pracownika mianowanego do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu ustalenia, czy jego stan zdrowia pozwala na zatrudnienie go na zajmowanym stanowisku.

24 Treść powołanego przepisu wskazuje na to, że decyzja Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie skierowania pracownika mianowanego do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu ustalenia, czy jego stan zdrowia pozwala na zatrudnienie go na zajmowanym stanowisku wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uznaniem administracyjnym mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Inaczej mówiąc, ustawa pozwala na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać wyboru między dwiema lub więcej możliwościami. Analizowany przepis nie determinuje rozstrzygnięcia Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, wskazując jedynie przykładowo okoliczność, która może uzasadnić wydanie decyzji o skierowaniu do lekarza orzecznika. Przepis art. 92 ust. 3 powołanej ustawy nie jest więc normą, która w przypadku zaistnienia przesłanek zawartych w jej dyspozycji obliguje organ administracji do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o skierowaniu pracownika mianowanego do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca pozostawił zatem właściwemu organowi luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego.

25 Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego obliguje zaś organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast art. 107 § 3 tej samej ustawy wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r. sygn. akt II SA 420/98. LEX 41390).

26 W przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegają zatem takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego.

27 Ponadto kontroli Sądu podlega kwestia interpretacji przepisów prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243).

28 Uzasadnienia decyzji Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz z dnia [...] marca 2014 r. nie pomijają okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zawierają ustalenia co do faktów, które przesądziły o konieczności skierowania skarżącego do lekarza orzecznika zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zawierają też wyjaśnienie zastosowania normy zawartej w art. 92 ust. 3 powoływanej ustawy w ustalonym stanie faktycznym. Są zatem wystarczające dla oceny legalności decyzji.

29 W ocenie Sądu, kierując skarżącego do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu ustalenia, czyjej stan zdrowia pozwala na zatrudnienie na zajmowanym stanowisku, Prezes Najwyższej Izby Kontroli nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy i ocenił stan faktyczny zgodnie przepisami prawa materialnego.

30 Stwierdzając, że charakter pracy na stanowisku doradcy prawnego wymaga wykonywania w razie potrzeby obowiązków służbowych poza normalnym rozkładem czasu pracy oraz w dni wolne od pracy a częsta i długotrwała nieobecność w pracy skarżącego dezorganizuje pracę Departamentu [...] organ wskazał, iż B. S. w okresie 2013 r. nie świadczył pracy przez okres 118 dni z powodu choroby. Tym samym zdaniem Sądu, Prezes Najwyższej Kontroli miał prawo zrealizować uprawnienie przewidziane przez art. 92 ust. 3 powołanej ustawy.

31 Badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mień istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające.

32 W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.