Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2020 r., II SA/Wa 503/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2020 r., II SA/Wa 503/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie

Uzasadnienie

2 W dniu [...] stycznia 2018 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w [....] wydał dla J.W. - emeryta (dalej: "skarżący") skierowanie do [....] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [....] (dalej: "[....]RKL", "organ pierwszej instancji") celem ustalenia jednorazowego uszczerbku na zdrowiu spowodowanego chorobą pozostającą w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.

3 Orzeczeniem z [....] sierpnia 2019 r. nr [....], po przeprowadzeniu badania w dniu [....] sierpnia 2018 r., organ pierwszej instancji uznał, że stwierdzony u skarżącego uszczerbek na zdrowiu nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Powyższe orzeczenie zawierało pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Składu Orzekającego Centralnej Komisji Lekarskiej za pośrednictwem [....]RKL, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia organu pierwszej instancji.

4 Korespondencja zawierająca orzeczenie [....]RKL wróciła do organu pierwszej instancji, po awizowaniu, jako niepodjęta w terminie.

5 Skarżący pismem z 20 października 2019 r. wystąpił do organu pierwszej instancji o wydanie kserokopii ww. orzeczenia, a pismem z 23 października 2019 r. wniósł odwołanie od tego orzeczenia, zarzucając mu błędy i nieścisłości.

6 Postanowieniem z [....] grudnia 2019 r. nr [....] Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych Skład Orzekający w [....] (dalej: "CKL", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 398 ze zm.; dalej: "u.k.l."), stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

7 W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że orzeczenie [....]RKL zostało wysłane listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 3 września 2019 r. Koperta zawierająca to orzeczenie została zwrócona do [....]RKL 24 września 2019 r. z adnotacją "nie podjęto w terminie". Z informacji zawartej na kopercie wynika, że przesyłka została awizowana 6 września 2019 r. Zatem zachodzi domniemanie, że przesyłka zawierająca orzeczenie [....]RKL została doręczona skarżącemu 20 września 2019 r. W konsekwencji termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 4 października 2019 r. W niniejszej sprawie, skarżący wniósł odwołanie 24 października 2019 r. (data stempla pocztowego), a więc termin do wniesienia odwołania został przekroczony o 20 dni.

8 Jednocześnie CKL wskazała na treść art. 43 ust. 2 u.k.l., zgodnie z którym odwołanie wniesione po terminie określonym w ust. 1 nie podlega rozpatrzeniu, a w przypadku gdy naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby badanej albo osoby zainteresowanej, CKL, na uzasadniony wniosek tej osoby, rozpatruje odwołanie mimo upływu terminu do jego wniesienia. W kontekście ww. przepisu organ drugiej instancji podał, iż skarżący nie wskazał żadnych argumentów, które uzasadniałyby rozpoznanie odwołania po terminie.

9 CKL zwróciła również uwagę, że terminu do wniesienia odwołania nie można liczyć od dnia doręczenia skarżącemu kopii orzeczenia organu pierwszej instancji, o którą wystąpił pismem z 10 października 2019 r.

10 Powyższe orzeczenie CKL stało się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi drugiej instancji nieuwzględnienie art. 44 § 3 k.p.a., stanowiącego, iż w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że nie dokonano powtórnego awizowania przesyłki w celu umożliwienia jej odebrania. Dlatego brak rozpatrzenia odwołania skarżący uznał za rażąco nieuprawniony.

11 W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Motywując żądanie odrzucenia skargi, organ odwoławczy stwierdził, że zachodzą okoliczności do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ".p.p.s.a."), ponieważ sprawy w zakresie ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu, jak również ustalenia związku chorób ze szczególnymi właściwościami i warunkami służby nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i procentowy uszczerbek na zdrowiu dla celów odszkodowawczych nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o procentowym uszczerbku na zdrowiu nie należą do jego właściwości.

12 Natomiast wnosząc alternatywnie o oddalenie skargi, organ drugiej instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

14 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

15 Na wstępie podnieść należy, że nietrafna jest argumentacja CKL odnośnie niedopuszczalności skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Organowi drugiej instancji umknął fakt, iż kontrolowane orzeczenie CKL nie ma charakteru merytorycznego, lecz proceduralny. Dotyczy bowiem stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia [....]RKL. Stosownie do art. 42 ust. 1 u.k.l. od orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej osobie badanej lub podmiotowi kierującemu tę osobę do rejonowej komisji lekarskiej w celu wydania orzeczenia przysługuje odwołanie. Natomiast art. 42 ust. 2 u.k.l. stanowi, że przedmiotem odwołania może być orzeczenie w całości lub w części. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. W myśl art. 43 ust. 1 u.k.l. odwołanie wnosi się na piśmie do CKL za pośrednictwem rejonowej komisji lekarskiej, która wydała orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej.

16 Zatem kontroli tut. Sądu podlega etap wniesienia odwołania od orzeczenia [....]RKL (co jest jak najbardziej dopuszczalne w świetle przepisów rozdziału 3 u.k.l. zatytułowanego Postępowanie odwoławcze), a nie skarga na merytoryczne rozstrzygnięcie CKL (wydane po rozpatrzeniu odwołania od orzeczenia organu pierwszej instancji). W tym ostatnim przypadku skarga istotnie byłaby niedopuszczalna ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego, ale taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie.

17 Skarżącemu przysługiwało prawo do zaskarżenia orzeczenia [....]RKL (przewidziane przepisem art. 42 ust. 1 u.k.l.) i z tego uprawnienia skorzystał. W ocenie Sądu, postanowienie CKL, na mocy którego nie doszło do merytorycznego rozpoznania odwołania z uwagi na wniesienie go z uchybieniem terminu, jest wadliwe. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia koperty, w której przesłano skarżącemu orzeczenie [....]RKL.

18 W tym miejscu zaakcentować należy, że zarówno skarżący (w skardze oraz w odwołaniu), jak i organ drugiej instancji (w zaskarżonym postanowieniu i w odpowiedzi na skargę) powołują błędną datę wydania orzeczenia [....]RKL nr [....], a mianowicie [....] sierpnia 2019 r. - zamiast [....] sierpnia 2019 r. Tymczasem przedmiotowe orzeczenie zostało wydane [....] sierpnia 2019 r., a nie [....] sierpnia 2019 r. – w tej ostatniej dacie przeprowadzono jedynie badanie skarżącego, poprzedzające wydanie orzeczenia przez organ pierwszej instancji.

19 Wracając do wzmiankowanej koperty, w której nadano orzeczenie [....]RKL, należy stwierdzić, iż brak jest na niej jakiejkolwiek adnotacji o powtórnym awizowaniu przesyłki poleconej. Wynika z niej, że korespondencja została nadana na adres zamieszkania skarżącego 3 września 2019 r. w placówce pocztowej [....] (data stempla pocztowego placówki nadawczej), a następnie została awizowana 6 września 2029 r. z adnotacją "adresat nieobecny". Natomiast stempel placówki pocztowej oddawczej w [....] wskazuje, że 24 września 2019 r. zwrócono korespondencję do nadawcy wobec niepodjęcia jej w terminie. Dlatego nie sposób uznać, iż doszło do powtórnego awizowania przedmiotowej przesyłki poleconej.

20 Zgodnie z przepisami art. 44 k.p.a., przewidującymi tzw. fikcję doręczenia, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

21 Doręczenie przesyłki w trybie określonym przepisami art. 44 k.p.a. opiera się na domniemaniu prawnym (art. 44 § 4 k.p.a.), iż przesyłka została doręczona do rąk adresata, ale pod warunkiem, że zostały spełnione wszystkie wymogi przewidziane w art. 44 k.p.a. Skorzystanie z tego domniemania wymaga dopełnienia ściśle określonych czynności przez podmiot doręczający. Jest to m.in. wymóg dwukrotnej awizacji przesyłki, zgodnie z art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie z dowodu doręczenia (tj. koperty, w której nadano orzeczenie [....]RKL) nie wynika, aby przesyłka była dwukrotnie awizowana. Dwukrotne awizowanie przesyłki jest bezwzględną przesłanką prawidłowości doręczenia. Korespondencję uważa się za doręczoną wraz z upływem czternastodniowego terminu od dnia pierwszej próby doręczenia, jednakże zastosowanie art. 44 § 4 k.p.a. musi poprzedzać powtórne zawiadomienie adresata o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2936/19 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

22 W konsekwencji należy przyznać rację skarżącemu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 44 § 3 k.p.a. Wadliwe doręczenie (wobec braku powtórnego awizowania przesyłki) ma ten skutek, iż orzeczenie [....]RKL nie weszło do obrotu prawnego (i wymaga ponownego – prawidłowego – doręczenia), a skarżącemu nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. CKL powinna stwierdzić niedopuszczalność wniesionego odwołania jako przedwczesnego. Organ drugiej instancji naruszył także art. 44 § 4 k.p.a., bezpodstawnie uznając (przy braku powtórnej awizacji), że orzeczenie [....]RKL doręczono skarżącemu w trybie zastępczym w dniu 20 września 2019 r.

23 Wobec braku jakichkolwiek danych na temat dopełnienia wymogu prawnego z art. 44 § 3 k.p.a., zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji należało uchylić, o czym Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

24 Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 p.p.s.a.