Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r., II SA/Wa 402/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r., II SA/Wa 402/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.), Ewa Marcinkowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego – oddala skargę –

Uzasadnienie

2 Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego gminy P. R. R.

3 W motywach uzasadnienia wskazał, że radny gminy P. R. R. pełni funkcję członka Zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w P. Informację tę potwierdza odpis z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS).

4 Podał, że zgodnie z zapisem w KRS, przedmiotem działalności Spółdzielni są usługi transportowe, warsztatowe, jak również działalność handlowo-zaopatrzeniowa w zakresie sprzedaży paliw, części zamiennych, nawozów mineralnych, środków ochrony roślin, drobiu oraz pasz. Spółdzielnia prowadzi więc działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług dla rolników. R. R. zarządza tą działalnością.

5 Podkreślił, że budynki Spółdzielni usytuowane są na nieruchomości, która jest własnością gminy P., jako mienie komunalne. Nieruchomość ta użytkowana jest przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w P. w zakresie prowadzonej przez tą Spółdzielnię działalności gospodarczej.

6 Organ podniósł, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Sankcja za naruszenie zakazu określonego w cytowanym wyżej przepisie wynika z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia tego "mandatu" z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Radny nie może więc zarządzać działalnością jednostki, która wykonuje swoje statutowe zadania gospodarcze z wykorzystaniem mienia gminnego.

7 Wojewoda wskazał, że R. R., pełniąc równocześnie funkcję radnego gminy P. oraz członka Zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w P., naruszył zakaz określony w cytowanych powyżej przepisach, w związku z tym, na podstawie wymienionego wyżej art. 190 ust. 1 pkt 2a, jego mandat wygasł.

8 Podał, że zgodnie z brzmieniem ust. 2 art. 190 Ordynacji wyborczej (...) wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza Rada Gminy w drodze uchwały najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyn jego wygaśnięcia. Z uwagi na to, że Rada Gminy w P. nie wykonała powyższego obowiązku w ustawowym terminie, dlatego też Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę, pismem z dnia [...] października 2011 r., do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia wezwania. Stwierdzając, że Rada Gminy P. również i tego obowiązku nie wykonała (albowiem podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie nie wyrażenia zgody na wygaśnięcie mandatu radnego R. R.), Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego gminy P. R. R., a następnie takie zarządzenie wydał.

9 Powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody stało się przedmiotem skargi Rady Gminy P. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody, strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

10 art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy;

11 naruszenie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, poprzez brak podstaw faktycznych do zastosowania tego przepisu.

12 W motywach uzasadnienia wskazano, że radny R. R. wyjaśnił (wyciąg z protokółu z sesji Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2011 r.), że już w 2009 r. ustnie zrzekł się funkcji społecznego członka zarządu spółdzielni i przekazał swoją wolę prezesowi S. O. W 2010 r., ani w 2011 r. nie uczestniczył w żadnym posiedzeniu tego organu spółdzielni. Radny R. R. nie posiadał żadnych samodzielnych funkcji do jakiekolwiek zarządzania i reprezentowania spółdzielni, nie odnosił z tego tytułu żadnych korzyści majątkowych. Ponadto Spółdzielnia Kółek Rolniczych w P. jest bardzo małą spółdzielnią zatrudniającą trzech pracowników (dwie na pół etatu, jedna na 1/4). Spółdzielnia Kółek Rolniczych w P. świadczy tylko sezonowe (letnie) usługi dla rolnictwa w zakresie koszenia zbóż. Nie wykonuje usług opisanych w wyciągu z KRS. Wskazano również, że radny R. R. w 2011 r. na piśmie złożył wniosek o odwołanie z funkcji członka zarządu.

13 Strona skarżąca podniosła, że art. 24f ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zabrania się rzeczywistego (realnego) i faktycznego brania udziału w czynnościach zarządu spółdzielni, zabrania zarządzania taką działalnością, brania udziału w jej prowadzeniu jako przedstawiciel lub pełnomocnik. Skarżąca twierdziła, że skoro radny R. R. w 2009 r. ustnie zrzekł się funkcji członka zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w P., a swoje oświadczenie woli o rezygnacji przekazał prezesowi spółdzielni, nie wykonywał żadnych rzeczywistych (realnych) ani faktycznych czynności w opisanym zarządzie, to nie zachodziło jakiekolwiek niebezpieczeństwo uzyskania przez radnego nieuprawnionych korzyści dla siebie, rodziny i gminy. Nadto z uwagi na fakt, że spółdzielnia nie prowadzi działalności gospodarczej wskazanej przez Wojewodę [...], w opisanej sytuacji nie występują przesłanki, określone w art. 24f ustawy o samorządzie gminny.

14 Strona skarżąca wskazała też, że Spółdzielnia Kółek Rolniczych w P. we wrześniu 2011 r. złożyła wniosek o wykreślenie R. R. z funkcji członka zarządu spółdzielni, co nastąpiło w dniu [...] listopada 2011 r.

15 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

17 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

18 Stosownie do treści art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, przepisy art. 98 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio.

19 Powyższy przepis wskazuje zatem, że tylko w przypadku zaistnienia określonych w przepisach prawa zdarzeń, wojewoda, po uprzednim wezwaniu organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni i po jego bezskutecznym upływie, jak również po powiadomieniu MSWiA, wydaje zarządzenie zastępcze.

20 Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

21 W świetle art. 24f ust. 1a przedmiotowej ustawy, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Artykuł 190 ust. 1 pkt 2a stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, w tym przypadku przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2). Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu.

22 Regulacja zawarta w przepisie art. 24f ust. 1 została wprowadzona na mocy art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806).

23 Z przywołanych przepisów wypływa wniosek, że mandat radnego, który nie zrzekł się funkcji i nie wykonał obowiązku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, wygasa z mocy prawa. Jednakże przepis prawa wymaga potwierdzenia tego faktu przez radę gminy w drodze stosownej uchwały. Zatem zaistnienie takiej sytuacji, w której radny nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego i nie zrzekł się funkcji, nakłada na radę obowiązek podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego.

24 W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że radny nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego i nie wykonał tej powinności w terminie 3 miesięcy (art. 24f). Wskazać należy, iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego W. z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...], R. R. dopiero z dniem [...] listopada 2011 r. wykreślony został z rejestru, jako członek zarządu.

25 A zatem oczywistym jest, że w tym stanie faktycznym doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

26 Zdaniem Sądu, z mocy prawa doszło do wygaśnięcia mandatu radnego i bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w późniejszym czasie doszło do zrzeczenia się przez niego funkcji członka zarządu.

27 W tym miejscu wskazać należy na wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1701/10, w którym stwierdzono, że wygaśnięcie mandatu wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem, określonych w odrębnych przepisach, funkcji lub działalności, następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia okoliczności powodującej to wygaśnięcie, zaś stwierdzenie w drodze uchwały rady wygaśnięcia mandatu wójta ma charakter deklaratywny (LEX nr 746740). Wskazać też można na wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1979/10, w którym Sąd stwierdził, że wygaśnięcie mandatu, co do zasady następuje z mocy prawa, z dniem wystąpienia przesłanek do jego wygaśnięcia. Konieczne jest jedynie urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, a takim aktem jest uchwała rady gminy, bądź zarządzenie zastępcze wojewody. Zarządzenie zastępcze jest więc jedynie urzędowym potwierdzeniem skutku prawnego, który nastąpił z mocy ustawy. Mandat, który już wygasł nie "odradza" się wskutek zmian w Krajowym Rejestrze Karnym ani z zakończeniem okresu próby (LEX nr 746864). Należy wskazać również wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 200/10, w którym Sąd stwierdził, że zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego nie tworzy nowego stanu prawnego, a ma jedynie charakter deklaratoryjny (LEX nr 818536).

28 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.