Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2024 r., II SA/Wa 399/24
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2024 r., II SA/Wa 399/24
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawa ze skargi K. S. na decyzję Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie dodatku za długoletnią służbę wojskową oddala skargę
Uzasadnienie
2 Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), zw. dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Dowódcy [...] P. Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] przyznającą K.S., zw. dalej "skarżącym", dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 9% kwoty należnego uposażenia zasadniczego, tj. 540 zł od dnia [...] września 2023 r.
3 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący pełnił zawodową służbę wojskową w [...] P. Brygadzie Obrony Terytorialnej. Zgodnie z rozkazem personalnym Dowódcy Wojsk Obrony z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] został powołany do zawodowej służby wojskowej w korpusie podoficerów zawodowych. Kolejnym rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] skarżący został wyznaczony na stanowisko technik kompanii obejmując obowiązki od dnia [...] marca 2023 r. Nadto od dnia [...] maja 2008 r. do dnia [...] września 2009 r. skarżący pełnił służbę w Służbie Celnej.
4 Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 815 ustawy z dnia [...] marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 2305), przepis art. 137 ust. 2, w zakresie ciągłości służby, stosuje się odpowiednio do osób, które pełniły służbę w formacjach, o których mowa w tym przepisie, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy zostały powołane do zawodowej służby wojskowej.
5 Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, funkcjonariusz Policji, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Straży Marszałkowskiej, Służby Celno-Skarbowej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego może być na własną prośbę przeniesiony do dalszego pełnienia służby w ramach zawodowej służby wojskowej jeżeli wykazuje predyspozycje do pełnienia służby.
6 W takim przypadku przeniesienie odbywa się z zachowaniem ciągłości służby. Istotne jest jednak, ze katalog służb mundurowych w przywołanym przepisie ma charakter zamknięty. Zatem organ administracji nie jest uprawniony do dokonania rozszerzającej jego wykładni.
7 Organ nie podzielił poglądu skarżącego, że skoro "(...) Służba Celno-Skarbowa powstała z przekształcenia Służby Celnej. Ustawodawca pomijając w katalogu służb mundurowych Służbę Celną postąpił prawidłowo gdyż zgodnie z obowiązującym stanem prawnym Służba Celna nie istniała (...)". Argumentacji przeciwnej dostarcza bowiem art. 138 ustawy o obronie Ojczyzny, który wprost wymienia (przy powołaniu do zawodowej służby wojskowej z zachowaniem stopnia w służbach mundurowych) funkcjonariuszy nieistniejącego od 1 lutego 2018 r. Biura Ochrony Rządu, które zostało zastąpione przez Służbę Ochrony Państwa. Ten przypadek potwierdza, że w sytuacji gdy racjonalny ustawodawca chciał przyznać uprawnienie funkcjonariuszom istniejącej formacji mundurowej i funkcjonariuszom jej poprzednika – nieistniejącej formacji mundurowej, to w przepisie wymienił by obie formacje.
8 Skoro art. 815 ustawy o Obronie Ojczyzny w zakresie rozszerzenia dobrodziejstwa przepisów nowej ustawy na określone grupy żołnierzy, odsyła do przepisu art. 137 ust. 2 ustawy, a przepis art. 137 ust. 2 (w związku z art. 137 ust. 1 ustawy) nie wymienia funkcjonariuszy Służby Celnej, to nie ma podstaw, by na podstawie art. 815 w zw. z art. 137 ust. 2 i w zw. z art. 439 ust. 1 pkt 3, ust. 4, 6 i 7 ustawy o obronie Ojczyzny zaliczyć skarżącemu okres służby w Służbie Celnej do okresu uprawniającego do nabycia i mającego wpływ na wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową.
9 Na powyższą decyzję skargę złożył K. S., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
10 Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
11 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 815 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 439 ust. 1 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że do stażu służby wojskowej - od którego uzależniony jest wzrost dodatku do uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego w postaci dodatku za długoletnią służbę wojskową - nie zalicza się okresu służby w Służbie Celnej z uwagi na brak wskazania tej formacji w treści art. 137 ust. 1, pomimo iż ciągłość instytucjonalna między Służbą Celną i Służbą Celno-Skarbową oznacza dla funkcjonariuszy ciągłość ich służby w tych formacjach, a więc zaliczeniu do stażu służby wojskowej podlega, nie tylko okres służby w Służbie Celno-Skarbowej, ale i w Służbie Celnej, co w konsekwencji oznacza, iż wymienienie w katalogu nieistniejącej formacji Służby Celnej nie było konieczne;
12 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a. wobec naruszenia zasady in dubio pro libertate nakazującą organowi, aby wszelkie wątpliwości interpretacyjne rozstrzygał na korzyść strony w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie uprawnienia, w tym przypadku dodatku do uposażenia zasadniczego.
13 W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że ciągłość instytucjonalna między Służbą Celną i Służbą Celno-Skarbową oznacza dla funkcjonariuszy ciągłość służby w obu tych formacjach. Jakakolwiek inna wykładnia powołanego przepisu, w oderwaniu o jego ratio legis i innych przepisów prawa, jest niedopuszczalna i stanowi rażące naruszenie prawa. Powyższe przesądza o braku podstaw do nieuwzględnienia okresu pełnienia służby przez funkcjonariuszy Służby Celnej do stażu służby wojskowej, determinującego wysokość dodatku do uposażenia zasadniczego w postaci dodatku za długoletnią służbę wojskową.
14 W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie.
15 W ślad za pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. skarżący wniósł o uwzględnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2024 r. sygn.. akt II SA/Wa 942/23 dotyczącego analogicznej sprawy.
16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
17 Zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa.
18 Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ wydając skarżoną decyzję poruszał się w granicach prawa.
19 W ocenie tut. Sądu na tak postawione pytanie należało udzielić pozytywnej odpowiedzi.
20 Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, funkcjonariusz Policji, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Straży Marszałkowskiej, Służby Celno-Skarbowej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego może być na własną prośbę przeniesiony do dalszego pełnienia służby w ramach zawodowej służby wojskowej, jeżeli wykazuje predyspozycje do pełnienia tej służby. W takich przypadkach przeniesienie odbywa się z zachowaniem ciągłości służby.
21 Wśród służb wymienionych w art. 137 ust. 1 brak jest Służby Celnej, co wynika z faktu, że Służba Celna została zastąpiona przez Służbę Celno-Skarbową w dniu 1 marca 2017 r., a więc przed wejściem w życie ustawy o obronie Ojczyzny. Po tym dniu nie było zatem możliwości, by funkcjonariusze Służby Celnej mogli zostać przeniesieni do zawodowej służby wojskowej w trybie uregulowanym w art. 137 ww. ustawy, bowiem Służba ta już wówczas nie istniała. Ustawodawca nie mógł z tej przyczyny wymienić funkcjonariuszy Służby Celnej w art. 137 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny.
22 Natomiast organy administracji zobowiązane są do działania w granicach i na podstawie prawa. Nie mogą wiec interpretować przepisów w sposób odbiegający od ich treści i doprowadzający do jej modyfikacji. W sytuacji więc gdy przepis prawa powszechnie obowiązującego zawiera zamknięty katalog podmiotów, w których służba podlega zaliczeniu do okresu obecnie pełnionej służby, rozszerzanie tego katalogu na podmioty inne, stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w wolę prawodawcy.
23 Według Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, istnienie ciągłości instytucjonalnej pomiędzy podmiotami nie uzasadnia per se zasadności, czy wręcz konieczności dokonywania wykładni rozszerzającej. Ciągłość instytucjonalna pomiędzy podmiotami nie oznacza sama w sobie, że mamy do czynienia z tym samym podmiotem (różniącym się tylko nazwą). Przekształcenie Służby Celnej w Służbę Celno-Skarbową polegało nie tylko na zmianie nazwy. Obejmowało bowiem także znacznie szerszą problematykę o charakterze stricte instytucjonalnym – od określenia kręgu funkcjonariuszy pełniących służbę, zakresu ich obowiązków, aż po kompetencje samego organu. Należy mieć na uwadze, że ustawa z dnia 2 grudnia 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), połączyła trzy - dotąd niezależne instytucje, tj. Izbę Skarbową, Urząd Kontroli Skarbowej oraz Izbę Celną w Izbę Administracji Skarbowej. Efektem tego połączenia było zaistnienie całkiem nowej instytucji – odrębnej od instytucji z których powstała.
24 Na marginesie dodania wymagało też to, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawał zaakcentowany w skardze sposób rozumienia sformułowania "racjonalny ustawodawca". Niezależnie bowiem od tego, czy powyższy przymiot przypiszemy ustawodawcy, to nie zmienia to tego, że jeśli jego wola została wyrażona w danej normie wyraźnie – w sposób całkowicie czytelny i nie budzący wątpliwości, zbędnym staje się dokonywanie wykładni takiej normy przy użyciu innego rodzaju wykładni niż gramatyczna. Dopuszczenie innej interpretacji prowadzić mogłoby bowiem do wypaczenia woli prawodawcy.
25 W tym zakresie Sąd przychyla się do argumentacji wyrażonej przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszący się do treści art. 137 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny. Otóż brzmienie tego przepisu (jakkolwiek nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie), w sposób wyraźny wskazuje, że gdy ustawodawca chce przyznać uprawnienie funkcjonariuszom istniejącej formacji mundurowej (Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu i funkcjonariuszom) oraz funkcjonariuszom jej poprzednika - nieistniejącej formacji mundurowej (Biura Ochrony Rządu), wymienia w przepisie obie te formacje.
26 Argumenty powyższe nie dają jednak podstaw, dla wyjścia poza zakres przepisu art. 137 oraz 138 ustawy o obronie Ojczyzny i uwzględnieniu okresu służby w formacji, która nie została wymieniona w tych przepisach. Nie sposób też podzielić poglądu skarżącego, że "... zamieszczenie w art. 137 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny nazwy nieistniejącej już formacji Służba Celna nie było konieczne, ani niezbędne".
27 Skoro art. 815 ustawy o obronie Ojczyzny, w zakresie rozszerzenia dobrodziejstwa przepisów nowej ustawy na określone grupy żołnierzy, odsyła do przepisu art. 137 ust. 2 ww. ustawy, a przepis art. 137 ust. 2 (w zw. z art. 137 ust. 1 tej ustawy) nie wymienia funkcjonariuszy Służby Celnej, to słusznie organ wywiódł, że nie ma podstaw, by na podstawie art. 815 w zw., z art. 137 ust. 2 i w zw. z art. 439 ust. 1 pkt 3, ust. 4, 6 i 7 cytowanej ustawy skarżącemu zaliczyć okres służby w Służbie Celnej do okresu uprawniającego do nabycia i mającego wpływ na wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową.
28 Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania; tj. art. 7 k.p.a. wobec naruszenia zasady in dubio pro libertate, wskazać w pierwszej kolejności należy, że zasada ta jest statuowana w art. 7a § 1 k.p.a., jednak w tym przypadku nie znajduje ona zastosowania. Przesłanką zastosowania przywołanej zasady jest ustalenie, że przedmiotem decyzji administracyjnej jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. W analizowanej sprawie stan faktyczny nie uzasadnia zastosowania przepisu, ponieważ nie dotyczy ona nałożenia obowiązku ani pozbawienia lub ograniczenia uprawnienia, dotyczy natomiast przyznania stronie uprawnienia. Ponadto, przepisu tego - stosownie do treści art. 7a § 2 pkt 2 k.p.a. - nie stosuje się w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.
29 Odnosząc się również, do wniosku skarżącego odnośnie do uwzględniania treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2024 r. II SA/Wa 942/23 na uwagę zasługuje fakt, że w uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że zgadza się ze stanowiskiem organu co do tego, że "organ (...) nie ma kompetencji do rozszerzenia katalogu służb wymienionych w omawianym przepisie" (art. 137 ustawy o obronie Ojczyzny).
30 "Jednak tego rodzaju rozszerzenie nie było wymagane dla zaliczenia skarżącemu okresu służby w Służbie Celnej do okresu zawodowej służby wojskowej, od której uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową. Organ pominął bowiem, istotną z punktu widzenia prawidłowej wykładni art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o obronie Ojczyzny, treść art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zgodnie z którym funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. Z kolei w myśl art. 169 ust. 1 i 2 ww. ustawy, funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Funkcjonariusz taki zachowuje ciągłość służby."
31 Jak wynika z przytoczonych przez Sąd ww. przepisów, funkcjonariusze nowoutworzonej Służby Celno-Skarbowej, którzy uprzednio byli funkcjonariuszami Służby Celnej, zachowali ciągłość służby. W konsekwencji dotychczasowy okres służby w Służbie Celnej zalicza im się jako okres służby w Służbie Celno-Skarbowej. Natomiast w niniejszej sprawie odnośnie do skarżącego tak przepis art. 165 ust. 3, jak i art. 169 ust. 1 i 2 ww. ustawy nie mógł mieć zastosowania, gdyż skarżący na dzień wejścia w życie ustawy o KAS funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej nie był funkcjonariuszem celnym i tym samym nie stał się funkcjonariuszem pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Jak również nigdy nie otrzymał propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Co więcej, z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że nigdy nie pełnił służby w Służbie Celno- Skarbowej.
32 W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa.
33 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz.935).