Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r., II SA/Wa 2484/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r., II SA/Wa 2484/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie

2 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2020 r. (nr [...]), zaskarżoną przez J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723); na podstawie art. 8a tej ustawy.

3 Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 168/20, którym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd stwierdził, że organ nie ustalił czy skarżący realizował zadania właściwe państwu totalitarnemu, nie rozważył, w kontekście oceny krótkotrwałości służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. (tj. od [...] czerwca 1986 r. do [...] grudnia 1989 r. tj. 3 lata, 4 miesiące i 1 dzień tj. niespełna 18% łącznego okresu służby) oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku", o których mowa w art. 8a ust. 1 ustawy, okoliczności, które uniemożliwiły J. G. kontynuowanie służby po 2005 r., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych prawem. Sąd zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 przyjął, że w określonych stanach faktycznych, nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako służby krótkotrwałej w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku podniósł również, że nie ma podstaw prawnych, aby za rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie służbę pełnioną z narażeniem zdrowia i życia. "Narażenie zdrowia i życia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie.

5 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec J. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W jej uzasadnieniu podał, że "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy stanowi trzecią przesłankę zastosowania tego przepisu, a następnie odwołał się od wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA podał, że "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek (...), lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Organ przywołał następnie leksykalne synonimy "krótkotrwałości" (m. in. chwilowy, doraźny, niedługi, nietrwały, okresowy, przejściowy) i stwierdził, że ponad trzyletnia (3 lata, 4 miesiące i 1 dzień) służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała, zarówno w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), jak i w porównaniu do całości okresu jego służby, skoro stanowiła ok. 18% łącznego okresu jego służby. Organ dodał, że dokonując tej oceny miał na uwadze, że J. G. przez ten okres mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby. Minister zwrócił uwagę, że w toku prac komisji sejmowych nad projektem ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniono propozycji ustalenia progu procentowego wynoszącego 20% łącznego okresu służby funkcjonariusza na rzecz państwa totalitarnego jako służby niekrótkotrwałej i ostatecznie zdecydowano o pozostawieniu organowi swobody w ocenie krótkotrwałości tej służby.

6 Organ stwierdził, że nie kwestionuje, że J. G. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie po 12 września 1989 r., niemniej nie pełnił tej służby z narażeniem zdrowia i życia, co prowadzi do wniosku, że nie został spełniony wymóg wskazany w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

7 Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przypadek J. G. nie jest "szczególnie uzasadniony". Analiza akt osobowych skarżącego "pozwala na domniemanie", że utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Skarżący wstąpił do SB WUSW w [...] świadomie, z własnej inicjatywy, kierując się, jak podał w podaniu z [...] sierpnia 1986 r , chęcią "przyczynienia się do poprawy ładu i porządku publicznego", a w trakcie służby w SB ukończył Szkołę Chorążych Służby Bezpieczeństwa i - jak wynika z opinii służbowej o skarżącym z [...] czerwca 1988 r. - "opanował w stopniu bardzo dobrym posługiwanie się sprzętem operacyjnym (...)", posiadał predyspozycje fizyczne i psychiczne do pracy na stanowisku wywiadowcy. Minister podał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (wniosku personalnym o mianowanie na stanowisko [...] z [...] marca 1989 r., opinii za okres pełnienia służby w SB) wynika, że był wyróżniającym się wywiadowcą sekcji obserwacyjnej, a jego postawa ideowo-polityczna oraz postawa etyczno-moralna nie budziły zastrzeżeń. Za osiągnięcia w służbie był wielokrotnie nagradzany pieniężnie oraz awansowany w stopniu (opinia służbowa za okres od [...] sierpnia 1986 r. do [...] sierpnia 1989 r: wniosek o nadanie stopnia z [...] czerwca 1988 r.). Organ dodał, że J. G. był członkiem PZPR, aktywnym uczestnikiem jej zebrań i narad służbowych (opinia służbowa z [...] marca 1989 r.).

8 W konkluzji Minister stwierdził, że wniosek skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postawa jak i osiągnięcia strony w służbie w SB, długość tej służby, jak również charakter i warunki jej pełnienia, "pełne" zaangażowanie, działalność w PZPR, nie pozwalają na uznanie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający organowi na wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

9 J. G. w skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2020 r. podniósł, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca. Skarżący podniósł, że nie należał do PZPR, nigdy nie zapoznał się z opiniami o których mowa w decyzji, nigdy ich nie podpisywał.

10 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

12 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

13 Zaskarżona przez J. G. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2020 r. została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 168/20. W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że organ nie ustalił czy skarżący realizował zadania właściwe państwu totalitarnemu, nie rozważył, w kontekście oceny przesłanki krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. oraz szczególnie uzasadnionego przypadku okoliczności, które uniemożliwiły J. G. kontynuowanie służby po 2005 r., tj. z przyczyn jego trwałej niezdolności do służby w Policji.

14 Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że Sąd orzekający w tej sprawie kontroluje, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku i nie może formułować własnych ocen prawnych w tej sprawie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (np. wyrok SN z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101, wyrok NSA z 21 lutego 2018 r .sygn. akt II OSK 1962/17, LEX nr 2476040). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

15 Należy przypomnieć, że w ponownym postępowaniu organ stwierdził, że nie ma przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego. Organ argumentował, że J. G. przed 31 lipca 1990 r. wykonywał zadania charakterystyczne dla ustroju totalitarnego, a jego służba nie była krótkotrwała i nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań. Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, a w Szkole Chorążych Służby Bezpieczeństwa uzyskał niezbędne kwalifikacje i doświadczenie do pełnienia zadań operacyjnych.

16 Sąd orzekający w tej sprawie stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku z 17 czerwca 2020 r., dotyczących oceny krótkotrwałości służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r., a jego ustalenia odnośnie charakteru służby skarżącego w SB i wykonywanych zadań nie są dostateczne.

17 Należy przypomnieć, że w powołanym wyroku WSA w Warszawie podał, że w określonych stanach faktycznych, nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako służby krótkotrwałej w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do ustalenia czy trwała niezdolność skarżącego do służby w Policji była spowodowana okolicznościami związanymi z jej pełnieniem.

18 Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił jednak dostatecznie, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 18 -letniej służby skarżącego, 3 lata, 4 miesiące i 1 dzień to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały, co więcej dokonując oceny okresu tej służby pominął całkowicie kwestię stanu zdrowia skarżącego.

19 Minister zignorował także wykładnię art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, dokonaną przez Sąd w wyroku z 17 czerwca 2020 r. i stwierdził, że nie kwestionuje, że J. G. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie po 12 września 1989 r., niemniej okoliczność ta jest niewystarczająca do stwierdzenia, że spełniona została przesłanka zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy.

20 W orzecznictwie NSA (np. wyrok z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19) przyjmuje się, że jednoczesne spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. Należy dodać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych (v. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

21 Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, twierdzenia organu odnośnie nieprzeciętnych zasług skarżącego w służbie w SB nie znajdują żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy, a jeżeli nie są prawdziwe, nie mogą być przesłanką odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Z dokumentów na które powołał się organ w zaskarżonej decyzji wynika, że J. G. w trakcie nauki w Szkole Chorążych Biura "B" MSW (opinia służbowa o skarżącym jako absolwencie Szkoły Chorążych z [...] czerwca 1988 r.) i następnie w służbie (opinia służbowa za okres od [...] czerwca 1988 r. do [...] marca 1989 r., wniosek personalny z [...] marca 1989 r. o mianowanie na wyższe stanowisko) był funkcjonariuszem wysoce zdyscyplinowanym, sumiennym, uczynnym, posiadającym dostateczne doświadczenie w posługiwaniu się sprzętem operacyjnym, niemniej nieposiadającym szczególnych osiągnięć (karta 198 akt administracyjnych).

22 Sąd dodaje, że rzekoma przynależność partyjna strony oraz postawa ideowo-polityczna i etyczno-moralna nie świadczą o tym, że jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych i standardowych działań w służbie. Sfera przypuszczeń i domniemań, o czym zdaje się zapominać Minister , znajduje się poza materią, która w świetle przepisów proceduralnych ma charakter dowodu w postępowaniu administracyjnym. Światopogląd strony nie może przesądzać o dopuszczalności zastosowania wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

23 Mając to wszystko na uwadze, nie można uznać, aby organ wykonał wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku z 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 168/20 i w sposób należyty rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

24 Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że skarga J. G. jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

25 Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przede wszystkim ocenić okres służby skarżącego w SB z uwzględnieniem wytycznych Sądu zawartych w poprzednim wyroku, wykazać, że postawa skarżącego w służbie oraz charakter i warunki jej pełnienia pozwalają na przyjęcie, że była to służba "na rzecz" państwa totalitarnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

26 Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).