Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r., II SA/Wa 2436/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r., II SA/Wa 2436/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie

2 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2020 r. (nr [...]), zaskarżoną przez E.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.); na podstawie art. 8a tej ustawy.

3 Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2007/19, którym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec E.K. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd stwierdził, że organ nie ustalił i nie ocenił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu, Minister stwierdzając, że niespełna trzyletnia (2 lata, 9 miesięcy i 21 dni) służba skarżącego w RUSW w [...] (od [...] lutego 1987 r. do [...]listopada 1989 r.) nie była krótkotrwała, nie wziął pod uwagę, że stanowiła ok. 11 % łącznego (ponad 25-letiego) okresu jego służby, nie odniósł się do wyjaśnień skarżącego dotyczących charakteru pełnionej służby oraz otrzymywanych odznaczeń (Brązowego Krzyża Zasługi, Brązowej Oznaki Zasłużony Policjant), nagród i wyróżnień, a w konsekwencji nie zbadał dostatecznie, czy w odniesieniu do skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

4 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec E.K. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W jej uzasadnieniu przywołał leksykalne synonimy "krótkotrwałości" (m. in. chwilowy, doraźny, niedługi, nietrwały, okresowy, przejściowy) i stwierdził, że niespełna trzyletnia (2 lata, 9 miesięcy i 21 dni) służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała, zarówno w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), jak i w porównaniu do całości okresu jego służby, skoro stanowiła ok. 11% łącznego okresu jego służby. Organ dodał, że dokonując tej oceny miał na uwadze, że E.K. zakończył służbę w RUSW w [...] z uwagi na zmiany ustrojowe w kraju, a nie z pobudek etyczno-moralnych. Minister zwrócił uwagę, że w toku prac komisji sejmowych nad projektem ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniono propozycji ustalenia progu procentowego wynoszącego 20% łącznego okresu służby funkcjonariusza na rzecz państwa totalitarnego jako służby niekrótkotrwałej i ostatecznie zdecydowano o pozostawieniu organowi swobody w ocenie krótkotrwałości tej służby.

5 Organ stwierdził, że nie kwestionuje, że E.K. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie po 12 września 1989 r., co więcej otrzymane odznaczenia świadczą o tym, że wyróżniał się w służbie na tle pozostałych funkcjonariuszy.

6 Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, okoliczność ta nie mogła jednak doprowadzić do stwierdzenia, że przypadek E.K. jest "szczególnie uzasadniony" a w konsekwencji do uwzględnienia jego wniosku o wyłączenie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika bowiem, że E.K. w służbie przed 31 lipca 1990 r. wykonywał zadania charakterystyczne dla tegoż ustroju, a jego aktywność nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań. Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym - piastował szereg funkcji w PZPR, był jej "aktywnym i prężnym" działaczem (rekomendacja sekretarza KC PZPR z [...] grudnia 1986 r.), ukończył kurs instruktorsko-metodyczny dla funkcjonariuszy wykonujących zadania w pionie polityczno-wychowawczym, odpowiedzialnym za kształtowanie socjalistycznego światopoglądu funkcjonariuszy.

7 W konkluzji Minister stwierdził, że zarówno postawa jak i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, a przede wszystkim zaangażowanie w strukturach politycznych ówczesnego państwa totalitarnego, nie pozwalają na uznanie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający organowi na wyłączenie stosowania wobec E.K. art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

8 E.K. w skardze na tę decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przez nieuzasadnione przyjęcie, że jego służba w RUSW w [...] nie była krótkotrwała, a służba po dniu 12 września 1989 r. była nierzetelna.

9 W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty, przedstawił przebieg swojej służby. E.K. stwierdził, że zaskarżona decyzja jest "bardzo lakoniczna" i wyjaśnił, że nigdy nie propagował ani nie wspierał idei totalitaryzmu, jego motywacja i postawa "absolutnie nie wskazują", że świadomie i dobrowolnie działał w zamiarze osiągnięcia określonego celu, a więc działał "na rzecz" totalitarnego państwa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

10 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

12 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

13 Zaskarżona przez E.K. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2020 r. została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2007/19. W powołanym wyroku Sąd uznał, że Minister nie rozważył dostatecznie, czy w przypadku skarżącego spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".

14 Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

15 Należy przypomnieć, że w ponownym postępowaniu organ uznał, że nie ma przesłanek do stwierdzenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ argumentował, że E.K. przed 31 lipca 1990 r. wykonywał zadania charakterystyczne dla ustroju totalitarnego, a jego służba nie była krótkotrwała i nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań. Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, o czym świadczy fakt, że piastował szereg funkcji w PZPR, był jej "aktywnym i prężnym" działaczem oraz ukończył kurs instruktorsko-metodyczny dla funkcjonariuszy wykonujących zadania w pionie polityczno-wychowawczym.

16 Jak już powiedziano, ocena prawna zawarta w uzasadnieniu tego wyroku jest wiążąca dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i Sądu. Oznacza to, że Sąd orzekający w tej sprawie kontroluje, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku i nie może formułować własnych ocen prawnych w tej sprawie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (np. wyrok SN z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101, wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1962/17, LEX nr 2476040). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

17 Sąd orzekający w tej sprawie stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących służby skarżącego. Organ nie ustalił na czym polegała służba skarżącego w okresie tzw. państwa totalitarnego, jaki był zakres jego obowiązków. Z akt sprawy wynika, że E.K. od [...] lutego 1987 r. do [...] listopada 1989 r. pełnił służbę na stanowisku Zastępcy Szefa do Spraw [...] w RUSW w [...], co samo w sobie nie świadczy o tym, że wykonywał zadania charakterystyczne dla ustroju totalitarnego oraz o tym, że jego aktywność w służbie nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań. Twierdzenia organu odnośnie zaangażowania skarżącego w służbie w okresie od [...] lutego 1987 r. do [...] listopada 1989 r. nie znajdują żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy, na który powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (rekomendacji na stanowisko Zastępcy Szefa RUSW w [...] ds. [...] z [...] grudnia 1986 r., wniosku personalnym o mianowanie skarżącego na to stanowisko). Jeżeli zatem nie są prawdziwe, nie mogą być przesłanką odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej.

18 Sąd dodaje, że przynależność partyjna strony nie świadczy o tym, że jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych i standardowych działań w służbie. Sfera przypuszczeń i domniemań - o czym zdaje się zapominać Minister -znajduje się poza materią, która w świetle przepisów proceduralnych ma charakter dowodu w postępowaniu administracyjnym. Światopogląd strony nie może przesądzać o dopuszczalności zastosowania wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

19 Zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 13 grudnia 2019 r. odnośnie oceny długości służby E.K. na rzecz tzw. totalitarnego państwa. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dostatecznie, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 25-letniej służby skarżącego, 2 lata, 9 miesięcy i 21 dni to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Należy dodać, że powody zakończenia służby (transformacja ustrojowa a nie pobudki etyczno-moralne strony) nie mają znaczenia dla oceny okresu służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter krótkotrwały w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym zakresie warto przypomnieć, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby. Zatem w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki wobec okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy ( por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

20 W orzecznictwie NSA (np. powołany wyrok z 13 grudnia 2019 r.) przyjmuje się, że jednoczesne spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte.

21 Mając to wszystko na uwadze, nie można uznać, aby organ wykonał wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2007/19 i w sposób należyty rozważył, czy w przypadku skarżącego ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

22 Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że skarga E.K. jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

23 Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przede wszystkim zweryfikować ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności zaś wyjaśnić, w jaki sposób skarżący był zaangażowany w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, odnieść się do zarzutów skargi podniesionych w tym zakresie i ustaleń co do aktywności skarżącego w tym okresie. Następnie zaś ponownie dokonać oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia art. 8a ust. 1 tej ustawy.

24 Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.