Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., II SA/Wa 2326/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., II SA/Wa 2326/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca), Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant Katarzyna Skurzyńska, referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie aktu mianowania w Służbie Celnej oddala skargę

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował I. S. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień [...] celnego w korpusie [...] Służby Celnej.

3 W odwołaniu od powyższej decyzji I. S. zarzuciła:

4 - rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa oraz bezpośrednio w art. 7 konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej,

5 - rażące naruszenie przepisu art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników.

6 Ponadto odwołująca się zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy.

7 Podnosząc powyższe I. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycje art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy.

8 W uzasadnieniu odwołania wskazała, że w trakcie pełnienia służby, zajmowała stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych i pracowników bowiem od dnia [...] lipca 2002 r. do [...] lipca 2003 r. była Kierownikiem Referatu [...] w Urzędzie Celnym [...] w [...].

9 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Szef Służby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.) oraz art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm) po rozpoznaniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, w zakresie określenia korpusu.

10 Organ administracji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej, w terminie do dnia 30 listopada 2009 r., wynikał z art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Na podstawie wskazanego przepisu, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, kierownik urzędu obowiązany był dokonać mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Organ wskazał, że regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej, na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy.

11 Procedura przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowana została w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy. Zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków.

12 Badając zasadność żądania odwołującej dotyczącego mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, organ doszedł do przekonania, iż w niniejszym przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie mógł mieć zastosowania. Bowiem dotyczy on funkcjonariusza celnego, który spełnia określone w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej tj. w dniu 30 października 2009 r. Jak wynika z zebranych w sprawie dokumentów bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, odwołująca zajmowała stanowisko [...] celnego i posiadała stopień służbowy [...]celnego. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej w art. 17 ust. 1 i ust. 13, nie zalicza stanowiska eksperta celnego do kategorii stanowisk kierowniczych.

13 Natomiast art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania przez funkcjonariusza wyższego stanowiska kierowniczego, albo stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Stopień służbowy młodszego aspiranta celnego - który odwołująca posiadała bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy - nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie odwołującej na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej, zgodnie z dyspozycja art. 223 ust. 4 ustawy.

14 Szef Służby Celnej podkreślił, że nie kwestionuje faktu pełnienia w przeszłości przez I. S. zadań na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych wynika, iż od dnia [...] lipca 2002 r. do [...] lipca 2003 r. wymieniona była Kierownikiem Referatu [...] w Urzędzie Celnym [...] w [...]. Jednakże ze względu na to, iż art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, uzależnia od zajmowania - "bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy" - stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku, przepis ten nie mógł mieć zastosowania. Organ nie zgodził się z sugestią zawartą w odwołaniu, aby zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" rozumieć jako odnoszący się do dowolnego okresu, poprzedzającego wejście w życie ustawy o Służbie Celnej.

15 Szef Służby Celnej zaznaczył, że powołany wyżej przepis umieszczony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W związku z tym reguluje on jedynie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. Organ zaznaczył, że celem ustawodawcy było dostosowanie zastanego katalogu stopni służbowych do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej, a jedynie wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, miało stanowić awans. Odmienna interpretacja, zdaniem organu, nie dałaby się pogodzić z zasadami logiki. Podsumowując powyższe, organ uznał, że przytoczone w odwołaniu zarzuty nie wpływają na zmianę zaskarżonej decyzji i określenie stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

16 Na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej, I. S., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o:

17 - uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej,

18 - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

19 Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów:

20 - art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, przejawiające się w zawężającej i dowolnej wykładni art. 223 ustawy o Służbie Celnej, a w szczególności zamieszczonego w nim zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", co stoi w sprzeczności z wykładnią literalną powyższego zwrotu dokonaną przez Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny wskazującą, że odnosi się do każdego przedziału czasowego poprzedzającego tę datę, a nie tylko do samego dnia wejścia w życie ustawy.

21 - art. 9 i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...].

22 I. S. zarzuciła także, naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych w Służbie Celnej mogą być jedynie ci funkcjonariusze, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pozostawali w służbie stałej i zajmowali stanowiska wiążące się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych bądź pracowników w sytuacji, gdy wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż chodzi tu o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę, a nie tylko dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej.

23 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podstawowym kryterium kwalifikującym funkcjonariusza do korpusu oficerów młodszych było uprzednie zajmowanie stanowiska wiążącego się z podporządkowaniem służbowym lub pełnieniem obowiązków na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym i pozostawanie w stopniu innym niż wskazany w art. 223 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej. Dlatego też, zdaniem skarżącej spełnia ona warunki do mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych. Pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane jako czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, niekoniecznie w dniu wejścia ustawy w życie.

24 W odpowiedzi na skargę, Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

26 Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

27 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

28 Podstawowe znaczenie przy badaniu niniejszej sprawy ma rozstrzygnięcie sporu dotyczącego wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z którym, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

29 Aby właściwie zrozumieć użyty w tym przepisie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy poddać go stosownej wykładni.

30 Dokonując wykładni językowej, dojdziemy do wniosku, że wspomniany zwrot, może oznaczać zarówno, moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, dlatego konieczne jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które pozwolą uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej przepisu.

31 Zgodnie z zasadą wykładni systemowej, nie jest dozwolona interpretacja przepisów prawa, która prowadzi do sprzeczności z innymi przepisami danej ustawy. Przy wykładni przepisów należy również brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Przepisy przejściowe tej ustawy, miały zapewnić płynną zmianę, dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych.

32 Budzący najwięcej wątpliwości interpretacyjnych, art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, umieszczony został w "Rozdziale 14", zatytułowanym "Przepisy przejściowe".

33 W art. 223 ust. 2 – 6 ustawy, zawarte zostały szczegółowe wytyczne, dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Wspomniany zwrot, należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule.

34 Należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, miała na celu, między innymi, uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych, zgodnie ze wzorem przyjętym w innych służbach mundurowych. Stopnie służbowe określone w art. 8 ust. 1, poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przyporządkowane do określonych korpusów. Wspomniane przypisanie, do korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji, doświadczenia, ale jedynie od stopnia, który funkcjonariusze mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, nie pozostawia kwestii mianowania funkcjonariuszy - uznaniu administracyjnemu.

35 Podkreślić należy, że celem opisanej regulacji nie było awansowanie, które uwzględniałoby dotychczasowy przebiegu służby, przebyte szkolenia, podniesione kwalifikacje, lecz tylko przeniesienie funkcjonariuszy w zakres nowej regulacji prawnej.

36 Przyjmując, że celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej, było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Założenie, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu, wziąłby pod uwagę.

37 Zdaniem Sądu, Dyrektor Izby Celnej w [...], jak i Szef Służby Celnej dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej uznając, że odnosi się on jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy "bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy", zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku.

38 Warto podkreślić, że ani organy, ani też tutejszy Sąd, nie kwestionują faktu, iż od dnia [...] lipca 2002 r. do [...] lipca 2003 r. wymieniona była Kierownikiem Referatu [...] w Urzędzie Celnym [...] w [...].

39 Jednak okoliczność, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, skarżąca, nie wykonywała wspomnianych funkcji powoduje, że fakt zajmowania w przeszłości stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie ma przy wydawaniu decyzji żadnego znaczenia.

40 Aby należycie wyjaśnić decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r., należy również przytoczyć uchwałę, Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10. W uzasadnieniu powyższej uchwały przytoczony został art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym w trybie postępowania administracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1. Na liście wymienionych powyżej kwestii, nie znalazło się roszczenie o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Sąd Najwyższy podkreślił, że dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres powoduje, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Jak zaznacza Sąd Najwyższy, przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decyduje o mianowaniu na określony stopień służbowy - tym właśnie - objawia się podległość służbowa funkcjonariusza. Sąd Najwyższy, potwierdził pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych i jego inne istotne elementy, natomiast nie jest nią objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy, ponieważ takie roszczenie, funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy oraz związana z tym dyspozycyjność. Na tej podstawie, organ wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu.

41 Wspomniany w skardze zarzut naruszenia art. 8 kpa, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, przejawiające się w zawężającej i dowolnej wykładni art. 223 ustawy o Służbie Celnej, nie ma w niniejszej sprawie usprawiedliwionych podstaw. Istotne jest przypomnienie, założeń nowelizacji ustawy o Służbie Celnej, czyli m. in. faktu, iż jej celem było uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych, zgodnie z wzorem przyjętym w innych służbach mundurowych. Przy wspomnianych założeniach ustawowych, organy wydawały decyzje, jedynie na podstawie akt osobowych i administracyjnych obrazujących przebieg kariery urzędniczej funkcjonariusza. Akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. można określić jako przeniesienie funkcjonariusza z realiów ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. w stan prawny opisany ustawą o Służbie Celnej z 2009 r.

42 Skarżąca zarzuciła organom również naruszenie art. 9 kpa, ustanawiającego zasadę informowania stron, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto naruszenia art. 11 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Należy stwierdzić, iż organy orzekające w niniejszej sprawie, nie uchybiły wskazanym regulacjom.

43 Z uwagi na powyższe, decyzje podjęte przez Dyrektora Izby Celnej w [...] jak i Szefa Służby Celnej są prawidłowe, nie stwierdzono bowiem naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

44 Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.