Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r., II SA/Wa 2168/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r., II SA/Wa 2168/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów z akt administracyjnych uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...].

Uzasadnienie

2 Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia G. B. na odmowę wydania kserokopii żądanych dokumentów z akt sprawy o zwolnienie ze służby w Policji (decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]) dokonaną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. [...] stanowiącym w istocie postanowienie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

3 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że G. B. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o nadesłanie skanów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zwolnieniowej, tj.: 1) dowodu, na podstawie którego ustalono, że po terenie, po którym wnioskodawca prowadził pojazd marki [...] odbywał się ruch lądowy w rozumieniu przepisów K.k., czyli dowodu, na podstawie którego ustalono znamię przestępstwa z art. 178a § 1 K.k. "w ruchu lądowym", 2) dokumentu, który potwierdza legalność, prawidłowość przeprowadzenia oględzin pamięci telefonu komórkowego wnioskodawcy.

4 Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił wydania kserokopii wnioskowanych dokumentów, pouczając wnioskodawcę o treści art. 73 K.p.a. Jednocześnie poinformował go, że akta sprawy administracyjnej dotyczącej zwolnienia wnioskodawcy ze służby w Policji znajdują się obecnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, gdzie może zwrócić się o uzyskanie interesujących go dokumentów.

5 W dniu [...] sierpnia 2018 r. G. B. złożył zażalenie na powyższe pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] odmawiające wydanie żądanych dokumentów.

6 W ocenie Komendanta Głównego Policji treść pisma z dnia [...] sierpnia 2018 r. spełnia kryteria postanowienia, bowiem zostało ono wydane i podpisane przez uprawniony organ administracyjny, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], zostało skierowane do właściwego adresata, a także zawiera rozstrzygnięcie (odmawia wydania żądanych dokumentów). Brak pozostałych wymaganych elementów nie skutkuje uznaniem, że rozpoznanie wniosku nie nastąpiło w sposób przewidziany w art. 74 § 2 K.p.a., przy czym podkreślenia wymaga fakt, że na zakwalifikowanie pisma z dnia [...] sierpnia 2018 r. jako postanowienia nie ma wpływu okoliczność, iż pismo to nie zostało zatytułowane "postanowienie". O tym bowiem czym jest dany akt administracyjny decyduje jego treść a nie forma. Wobec zatem wniesienia zażalenia G. B. z zachowaniem ustawowego terminu bezprzedmiotowe jest badanie braku pozostałych wymaganych elementów formalnych postanowienia.

7 Zaznaczył, że zgodnie z art. 73 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ la). Ponadto strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Na instytucję "udostępniania akt" sprawy składa się uprawnienie do: 1) przeglądania akt sprawy, 2) sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy, 3) żądania uwierzytelnia sporządzonych uprzednio notatek i odpisów z akt sprawy, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, 4) żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Strona może m.in. samodzielnie sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, nie przysługuje jej natomiast żądanie, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Sporządzenie notatek, czy odpisów z akt postępowania omawiane przepisy pozostawiły stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Tym samym wyraźnie zostały rozgraniczone obowiązki organu administracji polegające na umożliwieniu przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów oraz uprawnienia strony do przeglądania akt, sporządzania notatek i odpisów. Obowiązek zatem umożliwienia stronie przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów nie oznacza, że strona postępowania może żądać, aby sam organ wykonał i dostarczył kserokopie żądanych przez nią dokumentów. Strona postępowania, bądź jej pełnomocnik, może natomiast domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie (w różny sposób) odpisów, w tym kserokopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. G. B. nie zgłosił jednak takiego żądania.

8 Komendant Główny Policji podkreślił, że żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów należy wykazać, że nie ma się samemu możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy.

9 Organ odwoławczy stwierdził, że G. B. nie kwestionuje, że na jakimkolwiek etapie prowadzonego postępowania administracyjnego miał nieograniczony dostęp do materiałów sprawy lub by nie miał możliwości skorzystania z wynikającego z art. 73 § 1 i § 1a K.p.a. prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu administracji publicznej. W związku z powyższym uprawnienia strony, o których mowa w przepisie art. 73 K.p.a., mogły i nadal mogą zostać prawnie zaspokojone bez potrzeby wydawania z akt sprawy odpisów żądanych dokumentów.

10 Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez G. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zakwestionował on rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r., uznając je za krzywdzące i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia (pisma) z dnia [...] sierpnia 2018 r., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

11 Skarżący wskazał na stronnicze podejście Komendanta Głównego Policji, który zacytował w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyłącznie orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzające jego tezę.

12 Zwrócił uwagę na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, w której stwierdzono, że w ramach udostępnienia akt stronie, na podstawie art. 73 § 1 K.p.a., mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Ponadto wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2290/17, w którym także wyrażono pogląd, iż strona ma prawo żądać wydania z akt kserokopii dokumentów.

13 W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony również z tej przyczyny, iż nieprecyzyjnie określał on przedmiot żądania. Nie jest natomiast rolą organu ocena za stronę, które dokumenty z akt są jej potrzebne, a które nie.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

15 Skarga jest zasadna.

16 Przedmiotem kontroli Sądu stało się postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. o odmowie sporządzenia kserokopii dokumentów z akt sprawy administracyjnej.

17 Zgodnie z art. 73 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3).

18 Analizowany przepis wywoływał dotychczas rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obok poglądów zaprezentowanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, funkcjonował również pogląd, że sporządzenie kopii pism z akt sprawy za pomocą kserokopiarki zaliczyć należy do pojęcia udostępniania akt w rozumieniu art. 73 § 1 K.p.a. Powyższa regulacja ma bowiem za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony, a na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

19 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął te rozbieżności podejmując w dniu 8 października 2018 r. w składzie siedmiu sędziów uchwałę o sygn. akt I OPS 1/18 (https://cbois.nsa.gov.pl), w której stwierdził, że "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy."

20 Sąd w składzie orzekającym związany jest poglądem przedstawionym we wskazanej uchwale i pogląd ten podziela.

21 Z uzasadnienia uchwały wynika natomiast, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani uszczegóławiającymi ją elementami wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach przepisu art. 73 § 1 K.p.a. Rozwój technologiczny sprzyja w niniejszym przypadku obywatelowi, pozwala bowiem na bardziej sprawne i efektywne kontakty z administracją. Jest to szczególnie ważne przy tak szybkim tempie rozwoju otaczającego świata. W tym celu mogą być użyte, zatem wszelkie urządzenia służące do zapisywania materiałów, w tym skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne, kopiarki, pod warunkiem, że nie zniszczą struktury utrwalanych dokumentów.

22 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując interpretacji przepisu art. 73 § 1 K.p.a., mieć należy również na względzie, że odmowa udostępnienia stronom urządzeń pozostających na wyposażeniu organu stawia w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, których na takie urządzenia nie stać bądź też osoby, które z racji wieku lub ułomności np. fizycznych, nie mogą samodzielnie z nich skorzystać. Także z tego względu omawiane ograniczenie w dostępie do akt pozostawałoby, więc w sprzeczności z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, naruszając również zasady sprawiedliwości społecznej, których gwarantem jest art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

23 Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na kwestie ponoszenia kosztów sporządzania kopii dokumentacji, jak również na ewentualne przyczyny odmowy jej udostępnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu.

24 Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu, dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów.

25 Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 K.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 K.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie.

26 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w postanowieniach wydanych w niniejszej sprawie żaden z organów nie wyjaśnił rzeczywistych przyczyn odmowy wykonania kserokopii. Nie zostały sprecyzowane przeszkody uniemożliwiające uwzględnienie żądania skarżącego, na które wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej wcześniej uchwale, co skutkowało naruszeniem art. 73 § 1 K.p.a., a w konsekwencji uchyleniem postanowień obu instancji.

27 Komendant Główny Policji dopiero w odpowiedzi na skargę trafnie zauważył, iż skarżący nie wskazał, które konkretnie dokumenty powinny zostać przez organ skopiowane. Nie jest bowiem rolą organu ocena, które to dokumenty są dla strony ważne, a które nie. Organ powinien rozparzyć wniosek o wydanie kopii dokumentów z akt administracyjnych w sytuacji, gdy ten jest jasno sprecyzowany. Innymi słowy, wniosek powinien identyfikować określony dokument. W przeciwnym razie organ powinien wezwać zainteresowanego do sprecyzowania złożonego wniosku (art. 62 § 2 K.p.a.), i w sytuacji niesprecyzowania żądania wydać rozstrzygnięcie odmowne.

28 Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie dokumentów z akt w formie nieuwierzytelnionych kserokopii organ wezwie zainteresowanego do sprecyzowania wniosku. O ile skarżący uczyni zadość wezwaniu i nie wystąpią okoliczności wskazane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, które uzasadniałby odmowę sporządzenia kserokopii żądanych akt sprawy, organ zobligowany będzie do pozytywnego ustosunkowania do wniosku skarżącego.

29 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że narusza ono przepisy postępowania, tj. art. 73 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

30 Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.