Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2021 r., II SA/Wa 2109/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2021 r., II SA/Wa 2109/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2021 r. sprawy ze skargi R. N. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej orzeczeniem dyscyplinarnym z [...] listopada 2018 r. nr [...] uznał [...] Straży Granicznej R. N. winnym naruszenia dyscypliny służbowej w sposób określony w art. 135 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2365 ze zm.) w zw. z § 39 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2013 r. w sprawie sposobu pełnienia służby granicznej i prowadzenia działań granicznych, dalej zwanego "zarządzeniem", poprzez to, że pełniąc [...] stycznia 2018 r. służbę w formie patrolowania w rejonie granicznego mostu kolejowego z zadaniem zabezpieczenia kolejowego przejścia granicznego – most kolejowy przed ominięciem kontroli granicznej oraz przekroczeniem granicy państwowej wbrew przepisom, w sposób niedbały realizował postawione do służby zadania, tj. nie dołożył należytej staranności w prowadzonej obserwacji, w wyniku czego dopuścił do przekroczenia granicy państwowej wbrew przepisom z terytorium RP na terytorium [...] przez obywatela [...] i za to na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 2 i § 25 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1015 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", wymierzył mu karę dyscyplinarną nagany.

3 Po rozpoznaniu odwołania R. N. Komendant Główny Straży Granicznej orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe orzeczenie.

4 R. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr 1.

5 Skarżący zarzucił naruszenie:

6 1) § 8 ust. 2, § 16 ust. 1 i § 18 ust. 2 pkt 3 i § 42 rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych w sposób dowolny i wybiórczy, bez właściwej oceny zeznań świadków i wyjaśnień skarżącego, pominięcie istotnych dla wyjaśnienia sprawy dowodów, a także jednokierunkową ocenę i wartościowanie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania go winnym popełnienia zarzucanego mu czynu;

7 2) § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez uznanie przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, że organ I instancji właściwie rozważył i uzasadnił wszystkie przesłanki wymierzenia skarżącemu kary;

8 3) art. 135 ust. 2 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 39 ust. 1 pkt 2 zarządzenia przez błędne przyjęcie, że naruszył dyscyplinę służbową, ponieważ w sposób niedbały realizował czynności służbowe, tj. nie dołożył należytej staranności w prowadzonej obserwacji, w wyniku czego dopuścił do przekroczenia granicy państwowej wbrew przepisom z terytorium RP na terytorium [...] przez obywatela [...].

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w dniu 19 listopada 2019 r. wyrok sygn. akt II SA/Wa 507/19, którym oddalił przedmiotowa skargę.

10 W ocenie Sądu I instancji zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie dyscyplinarne Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nie naruszają prawa. Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do przypisania skarżącemu niedbałego wykonywania obowiązków służbowych i ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości zakresu jego winy. Podkreślono, że wymierzona skarżącemu kara nagany mieści się w katalogu kar z art. 136 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i jest współmierna do popełnionego czynu, a przy jej wymierzeniu, organ zasadnie kierował się wskazaniami z § 28 ust. 2 rozporządzenia.

11 Od powyższego orzeczenia R. N. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając ww. wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

12 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2590/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W pkt. 2 zasądził od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

13 W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten, zdaniem Sądu, wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Sąd powinien w uzasadnieniu wyroku przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku uchylenia decyzji trzeba też zawrzeć w nim wskazówki co do dalszego postępowania. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona winna po jego lekturze mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organów co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem i zbadał zgodność wydanego aktu administracyjnego z prawem. Sąd nie może więc ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń czy też tylko do przytoczenia wszystkich istotnych zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe.

14 Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uchybieniem, niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy.

15 Zdaniem NSA Sąd I instancji swoje rozważania ograniczył do przytoczenia części przepisów mających zastosowanie w sprawie i w kilku zdaniach wskazał, że: "W ocenie Sądu, organy przeprowadziły postępowanie dyscyplinarne zakończone zaskarżonym orzeczeniem dyscyplinarnym zgodnie z powyżej przytoczonymi przepisami. Organy uznały skarżącego winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 135 ust. 2 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest bardzo obszerny i został on rozpatrzony w sposób pełny i wszechstronny, czego wyrazem jest bardzo szczegółowe uzasadnienie orzeczenia dyscyplinarnego. Reasumując, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do przypisania skarżącemu – zdaniem Sądu – niedbałego wykonywania obowiązków służbowych, zaś organ w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustalił zakres winy skarżącego. Wymierzona skarżącemu kara dyscyplinarna nagany mieści się w katalogu kar wymienionych w art. 136 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i jest współmierna do czynu popełnionego przez skarżącego. Wymierzając ją, organ kierował się zasadnie wskazaniami zawartymi w § 28 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia i wziął pod uwagę rodzaj i wagę przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki i okoliczności popełnienia, stopień winy, następstwa ujemne dla służby, dotychczasowe wyniki w służbie, opinie służbową oraz inne okoliczności łagodzące oraz obciążające. Z powyższych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż wbrew twierdzeniu pełnomocnika zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne zostało wydane bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów".

16 NSA podkreślił, że zacytowana wyżej treść rozważań Sądu pierwszej instancji potwierdza słuszność zarzutu skarżącego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone niezgodnie z wymogami art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak jest w nim rzeczowego odniesienia się do jakichkolwiek zarzutów podniesionych w skardze, pominięto w nim argumentację skarżącego przy wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do konkretnych okoliczności stanu faktycznego mającego miejsce w niniejszej sprawie. Skutkiem tych uchybień jest brak możliwości ustalenia przez strony i Sąd kasacyjny przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok. Bardzo lakoniczne rozważania Sądu, ograniczające się do ogólnikowych stwierdzeń powodują, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Stanowisko Sądu I instancji uniemożliwia odniesienie się do zarzutów kasacyjnych.

17 Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego przyjął, że wymierzając karę, organ kierował się zasadnie wskazaniami zawartymi w tym przepisie, tj. rodzajem i wagą przewinienia dyscyplinarnego, jego skutkami i okolicznościami popełnienia, stopniem winy, ujemnymi następstwami dla służby, dotychczasowymi wynikami w służbie, opinią służbową oraz innymi okolicznościami łagodzącymi oraz obciążającymi, nie jest to jednak zdaniem NSA wystarczające. Nie można bowiem uznać za wystarczające uzasadnienie prawidłowego wyboru kary, lakoniczne powielenie okoliczności obciążających i łagodzących rzutujących na rodzaj wymierzonej kary, wymienionych w tym przepisie. Nie budzi wątpliwości, że wybór kary stanowi prerogatywę organu i mieści się w granicach uznania organu. Stąd też konieczność jej szczegółowego uzasadnienia przez organ i szczegółowej oceny przez Sąd, szczególnie w sytuacji, gdy kwestia ta jest przedmiotem zarzutu podniesionego w skardze. Braki w uzasadnieniu, co do oceny wymierzonej kary, sprawiają bowiem, że orzeczenie dyscyplinarne i zaskarżony wyrok w tym zakresie nie poddają się kontroli kasacyjnej.

18 Zdaniem NSA braki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodują, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Sąd kasacyjny do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

20 Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2121 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

21 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sądowa kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującego w mocy orzeczenie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2018 r. o ukaraniu R. N. karą dyscyplinarną nagany, nie narusza prawa.

22 Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 147), funkcjonariusz podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej, nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej, a zwłaszcza honoru, godności i dobrego imienia służby, oraz w innych przypadkach określonych w ustawie. Wedle art. 135 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, naruszeniem dyscypliny służbowej jest niedopełnienie obowiązków funkcjonariusza wynikających ze złożonego ślubowania, a także przepisów ustawy o Straży Granicznej i przepisów wydanych na jej podstawie.

23 Z powyższych przepisów wynika, że w związku z zarzutami skargi kontrola orzeczenia dyscyplinarnego w niniejszej sprawie wymaga w szczególności oceny, czy w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym wykazano takie działanie lub zaniechanie funkcjonariusza, które stanowi naruszenie dyscypliny służbowej, czy ustalone przewinienie dyscyplinarne jest zawinione (umyślnie lub nieumyślnie) oraz czy wymierzona kara mieści się w katalogu kar przewidzianych w art. 136 ustawy o Straży Granicznej, a jej wymiar odpowiada dyrektywom wymiaru kary.

24 Zdaniem Sądu poczynione przez organ ustalenia faktyczne w zakresie istotnym dla treści podjętego rozstrzygnięcia są prawidłowe.

25 W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest obszerny i pozwala na przyjęcie, że skarżący pełniąc w dniu [...] stycznia 2018 r. służbę patrolową w rejonie granicznego mostu kolejowego, w sposób niedbały realizował postawione mu zadania, tj. nie dołożył należytej staranności w prowadzonej obserwacji, w wyniku czego doszło do nielegalnego przekroczenia granicy państwowej z terytorium RP na terytorium [...] przez obywatela [...] – [...].

26 Z wyjaśnień przesłuchanego w charakterze obwinionego ww. obywatela [...] wynika, iż dotarł on do [...] w godzinach popołudniowych. Obwiniony widział punkt kontrolny i kolejkę pojazdów. Idąc dalej torami, zobaczył most i budynek między torami. Przeszedł koło tego budynku wszedł na most, następnie przeszedł most i zobaczył jakąś statuę i ukraińską flagę.

27 Co istotne, obwiniony obywatel [...] wyraźnie wskazał, że w pomieszczeniach budynku znajdującego się w okolicy mostu, którym przekroczył granicę, widział osobę. Domyślił się, że jest to osoba, która pilnuje przejścia.

28 Z powyższych wyjaśnień wynika zatem, że skarżący był obecny w trakcie zdarzenia w budynku, w którym pełnił służbę i nie korzystał w tym czasie z przerw w pełnieniu służby, na którą to okoliczność powołuje się pełnomocnik skarżącego.

29 Ponadto analiza śladów na miejscu zdarzenia wskazuje, iż skarżący – pomimo, jak twierdzi, wielokrotnego wychodzenia z budynku i patrolowania torów, nie dostrzegł śladów obywatela [...], chociaż na torach znajdowała się pokrywa śnieżna. Skarżący nie dostrzegł tych śladów również, kiedy udawał się na polecenie kierownika zmiany w rejon znaku nr [...], chociaż udając się tam, musiał przejść prostopadle do biegnących w kierunku granicy państwowej torów. Ślady obuwia skarżący dostrzegł dopiero w drodze powrotnej, jak trafnie podkreśliły organy.

30 Przedstawione okoliczności wskazują – zdaniem Sądu – na niedbałą realizację, powierzonego skarżącemu w dniu [...] stycznia 2018 r. zadania.

31 Zatem, wbrew zarzutom skargi, a w świetle dowodów przedstawionych w postępowaniu dyscyplinarnym, Komendant Główny SG miał podstawy, aby stwierdzić, iż skarżący dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego, bowiem naruszył dyscyplinę służbową w sposób polegający na niedbałym realizowaniu postawionego mu do służby zadania, czym wyczerpał znamiona deliktu dyscyplinarnego opisanego w art. 135 ust. 2 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego wyjaśnił szczegółowo, w oparciu o jakie dowody ustalono stan faktyczny w sprawie, wskazał dlaczego uznał winę skarżącego za udowodnioną, odniósł się także do zarzutów odwołania.

32 Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ w wyczerpujący sposób przedstawił argumentację uzasadniającą wymierzenie obwinionemu kary dyscyplinarnej nagany.

33 Trzeba mieć na względzie, iż w postępowaniu dyscyplinarnym dobór kary adekwatnej do przewinienia dyscyplinarnego należy do sfery uznania organów dyscyplinarnych. Kontrola uznaniowości w tym zakresie sprowadza się w istocie do oceny, czy organ badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również, czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy, w tym czy uwzględnił dotychczasowy przebieg służby obwinionego funkcjonariusza. Sąd nie może natomiast ingerować w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i oceniać celowości czy słuszności zastosowanych przezeń sankcji (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1587/12 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2687/12, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymierzenie zatem w postępowaniu dyscyplinarnym kary musi być poprzedzone wnikliwą i obiektywną oceną, aby nie można było postawić zarzutu dowolności co do zastosowanej sankcji. Organ ma obowiązek uwzględnienia i rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na rozmiar kary (art. 134h ust. 1-4 ustawy). Zgodnie z art. 134h ust. 1 ustawy o Policji wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Stopień winy powinien więc mieć wpływ na wymiar kary.

34 Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił całokształt okoliczności sprawy oraz obszerny materiał dowodowy. Orzekając o karze, organ uwzględnił ustawowe dyrektywy jej wymiaru oraz w sposób wnikliwy i przekonujący wyjaśnił przyczyny wymierzenia skarżącemu kary nagany. Wymierzona kara dyscyplinarna jest adekwatna do okoliczności i charakteru popełnionego czynu oraz stopnia zawinienia.

35 Sad nie dopatrzył się także naruszeń przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowy wynik sprawy, co postulował w skardze pełnomocnik skarżącego. Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio tylko w sprawach nieuregulowanych w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (§ 42 tego rozporządzenia). Postępowanie dyscyplinarne było zaś prowadzone z poszanowaniem reguł w nim zawartych.

36 Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sad Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.