Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r., II SA/Wa 1964/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r., II SA/Wa 1964/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości

Uzasadnienie

2 Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], zwolnił G. K. z dniem [...] grudnia 2007 r. z zajmowanego stanowiska służbowego, [...] i z dniem [...] stycznia 2008 r. mianował na stanowisko [...], w 11 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,50 kwoty bazowej wynoszącej 1.493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem funkcyjnym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej.

3 W uzasadnieniu organ powołał się na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., które zmieniło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149).

4 Od tego rozkazu personalnego G. K. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżony rozkaz i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Komendantowi Głównemu Policji.

5 W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniające rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, które weszło w życie z dniem 14 lutego 2008 r., więc również z tym dniem wszedł w życie znowelizowany załącznik nr 2 do rozporządzenia, który nie zawierał już stanowisk z dodatkowym określeniem "Biura Spraw Wewnętrznych" z wyjątkiem dyrektora tego biura. Zdaniem organu do 13 lutego 2008 r. stanowiska te istniały i dlatego zwolnienie G. K. z zajmowanego stanowiska z dniem [...] grudnia 2007 r. było nieprawidłowe.

6 Po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Główny Policji, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1, § 8 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ustalił skarżącemu z dniem [...] stycznia 2008 r. uposażenie w 11 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,50 kwoty bazowej wynoszącej 1.493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem funkcyjnym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej. Jednocześnie w tym samym rozkazie personalnym Komendant Główny Policji z dniem 13 lutego 2008 r. zwolnił G. K. z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem 14 lutego 2008 r. mianował na stanowisko [...].

7 Od tego rozkazu personalnego G. K. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], utrzymał zaskarżony rozkaz w mocy.

8 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1691/08 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2008 r.

9 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ zwalniając skarżącego ze stanowiska i mianując na stanowisko z dniem 14 lutego 2008 r. wskazał w rozkazie personalnym, że mianuje go na stanowisko nowe. Sąd stwierdził, że w ustawie o Policji pojęcie takie nie występuje.

10 Zgodnie bowiem z art. 32 ustawy o Policji, właściwy komendant jest uprawniony do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 kpa, a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta. Decyzja o przeniesieniu policjanta powinna we właściwy sposób wykazać równorzędność nowego stanowiska służbowego. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wymagań tych nie spełnia, gdyż nie zawiera w istocie żadnego uzasadnienia, w kwestii zwolnienia skarżącego ze stanowiska [...] i mianowania go na stanowisko [...], a odnosi się jedynie do problemu wynikającego z uchylenia wcześniejszego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Również decyzja organu II instancji takiego uzasadnienia nie posiada. Organ podał bowiem jedynie, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. dokonało przebudowy wybranych składników uposażenia policjantów, oraz że modyfikacji uległy zasady otrzymywania dodatku specjalnego, którego maksymalna wysokość została obniżona do 30% kwoty bazowej. Powołując się zaś na § 5 pkt 2 tego znowelizowanego rozporządzenia organ uznał, że policjant nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów. Odnośnie zaś tabeli równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji to organ uznał, że ma on tylko zastosowanie do policjantów, którym przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano, na podstawie odrębnych przepisów, prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym.

11 Sąd wskazał, że skarżący został zwolniony ze stanowiska i mianowany na stanowisko, wprawdzie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, jednakże tak naprawdę podstawę jego zwolnienia i mianowania stanowiły przepisy powołanego rozporządzenia. W istocie organ, w ocenie Sądu, przeniósł skarżącego na niższe stanowisko służbowe od zajmowanego do tej pory, ale powołując się na przepisy rozporządzenia uniknął tym samym rygorów jakie związane są z możliwością przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Oczywistym jest, iż przy zmianie tabeli zaszeregowania stanowisk mogą wystąpić zmiany w zakresie poszczególnych stanowisk, grup uposażenia itp. jak to mało miejsce w omawianym rozporządzeniu. Faktem jest również, że ustawa o Policji nie normuje kwestii z tym związanych, w tym nie zawiera przepisów, które chronią policjantów przed takimi sytuacjami. Nie oznacza to jednak, że organ może, powołując się w istocie na przepisy rozporządzenia, zwalniać policjanta z zajmowanego stanowiska i mianować na inne stanowisko służbowe. Rozporządzenie bowiem takiej możliwości organowi nie daje, normując jedynie kwestie związane z nazwą stanowiska, grupą zaszeregowania itd. W pozostałym zakresie muszą znaleźć zastosowanie przepisy ustawy, które przewidują przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe czy też na stanowisko równorzędne.

12 A skoro organ nie powołał w podstawie prawnej art. 38, przewidującego obligatoryjne i fakultatywne możliwości przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe, to wobec tego a contrario skarżący przeniesiony został na stanowisko równorzędne. W takiej sytuacji organ miał obowiązek wykazać, że stanowisko to było w istocie równorzędne, a nie uczynił tego, wskazując w decyzji, że przeniesiony on został na stanowisko nowe, a takiej możliwości ustawa nie przewiduje. Zupełnie bowiem czym innym jest utworzenie nowego stanowiska przepisami rozporządzenia a zupełnie czym innym zwolnienie policjanta ze stanowiska i mianowanie go na inne stanowisko.

13 Sąd podkreślił, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny równorzędności w zakresie obydwu stanowisk był tym większy, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne" (w przeciwieństwie np. do aktualnej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), choć często się nim posługuje i wiąże z nim określone konsekwencje (np. art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 1). Zaś przyznanie w ustawie uprawnienia do swobodnego kształtowania struktury KGP oraz doboru odpowiednich funkcjonariuszy nie oznacza prawa do dowolności i arbitralności podejmowanych rozstrzygnięć.

14 W wytycznych Sąd zalecił organowi zastosowanie powyższych zasad przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy.

15 W wyniku powyższego, Komendant Główny Policji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz § 1, § 2, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ustalił G. K. z dniem [...] stycznia 2008 r. uposażenie w 11 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,50 kwoty bazowej wynoszącej 1.493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem funkcyjnym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej. Jednocześnie w tym samym rozkazie personalnym Komendant Główny Policji z dniem 13 lutego 2008 r. zwolnił G. K. z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem 14 lutego 2008 r. mianował go na stanowisko [...].

16 Od tego rozkazu personalnego G. K. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], utrzymał zaskarżony rozkaz z dnia [...] sierpnia 2009 r. w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że przedmiotowy rozkaz personalny jest konsekwencją zmiany regulacji prawnej, dotyczącej uposażenia policjantów, dokonanej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. i stanowi jedynie usankcjonowanie zmienionego stanu prawnego, zaś zmiana stanowiska połączona ze zmianą grupy zaszeregowania policjanta nie spowodowały obniżenia jego uposażenia. Organ podał też, że zmiany w przywołanych regulacjach zrodziły konieczność wydania stosownych rozkazów personalnych, a więc zwolnienie policjanta i mianowania na stanowisko służbowe wyłącznie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji nie był autorem zmiany warunków służby, zmiana ta dokonała się poza nim, poprzez zmianę przepisów prawa. Organ ten był w niniejszej sprawie jedynie wykonawcą znowelizowanych przepisów rozporządzenia. Taka sytuacja - zmiana prawa, jest całkowicie odmienna od przesłanek zawartych w treści art. 38 ustawy o Policji, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko, dlatego też przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto organ wskazał, że rozumienie niższego stanowiska odnosi się do danej tabeli zaszeregowania, stanowiącej punkt odniesienia dla potrzeby porównania stanowisk sprzed i po przeniesieniu. Organ wskazał też, że art. 38 reguluje jedynie zasady przenoszenia policjanta na niższe stanowisko służbowe, a zatem przenoszenia w ramach jednej konkretnej regulacji, określającej zaszeregowanie i uposażenie.

17 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, G. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r., zarzucając organowi naruszenie zasad Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa, zakazu retroakcji oraz zasady ochrony zaufania, a także art. 38 i 103 ustawy o Policji oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego ww. rozporządzenie. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej poprzedniej skargi oraz wskazał na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1691/08.

18 W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

20 Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

21 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

22 Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., organ związany był oceną prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1691/08. Powyższy przepis oznacza, iż ocena taka i wskazania są wiążące zarówno gdy dotyczą zastosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego.

23 Oznacza to zatem, że nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego, będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Powyższe twierdzenie zawarte w tezie 10 do art. 153 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz autorstwa J. P. Tarno (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006, s. 329) koresponduje z licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych oraz jest powszechnie aprobowane w doktrynie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 i uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99 - glosa aprobująca B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101; B. Dauter, B. Gruszczynski, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarza - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2009, wyd. III).

24 Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności) - op. cit.

25 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1691/08 jest prawomocny. Organ nie złożył od niego skargi kasacyjnej. Zatem, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu są wiążące w sprawie zarówno dla skarżącego jak i organu oraz dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponownie rozpatrującego niniejszą sprawę.

26 Stwierdzić należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję wskazał wprawdzie, że wydana ona została z uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturze akt II SA/Wa 1691/08, jednakże analiza tej decyzji tego nie potwierdza. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ nie zastosował się do wytycznych zawartych we wspomnianym wyroku. Uzasadnienie decyzji jest w istocie powtórzeniem decyzji, która została wcześniej uchylona przez prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zawiera tę samą argumentację i sprowadza się do odmiennego od treści wyroku rozumienia koncepcji zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego

27 2008 r. Z uzasadnienia decyzji nadal bowiem nie wynika, że stanowisko obecnie zajmowane przez skarżącego, tj. [...] i stanowisko [...], są względem siebie równorzędne. Organ nie odniósł się nadal do wszystkich parametrów obu stanowisk, zaś argumentacja organu odnośnie braku możliwości porównywania parametrów uposażenia i możliwości awansu na stanowisku służbowym, zajmowanym przed wydaniem przedmiotowego rozkazu personalnego z parametrami po jego wydaniu jest zupełnie niezrozumiała, szczególnie w kontekście wydania rozkazu w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Abstrahowanie od treści prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, wydanego w niniejszej sprawie, stanowi naruszenie zasady określonej w art. 153 p.p.s.a.

28 Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.