Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2016 r., II SA/Wa 1890/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2016 r., II SA/Wa 1890/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2016 r. sprawy ze skargi L. L. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady [...] - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 Rada m. st. Warszawy, na podstawie § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady m. st. Warszawy nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 z późn. zm.) w związku z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), w dniu [...] sierpnia 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...], którą w § 1 stwierdziła nieważność uchwał:

3 1) nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie zmiany liczby członków Zarządu Dzielnicy [...]

4 2) nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...]

5 Przewodniczący m. st. Warszawy w uzasadnieniu uchwały podał, że Prezydent m. st. Warszawy podjął decyzję o wszczęciu procedury nadzoru, o której mowa w § 62 ust. 1 i nast. Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego zał. nr 1 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy.

6 Prezydent m. st. Warszawy, na podstawie § 64 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...] w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał zarządzenie nr [...], którym wstrzymał wykonanie powyżej określonych uchwał i wystąpił do Rady m. st. Warszawy z wnioskiem i stwierdzenie ich nieważności.

7 W dniu [...] maja 2015 r. odbyła się [...] sesja Rady Dzielnicy [...] . K..Z.– Burmistrz Dzielnicy [...] podczas jej obrad wniósł o rozszerzenie jej porządku o projekty uchwał w sprawie:

8 1. zmiany liczby członków Zarządu Dzielnicy [...]

9 2. wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...].

10 Rada Dzielnicy [...] zrealizowała punkty zmienionego porządku obrad podejmując uchwały nr [...] i [...] .

11 Stosownie do § 19 ust. 1 i § 22 ust. 2 Statutu Dzielnicy, Rada Dzielnicy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Sesje są podstawową forma pracy Rady Dzielnicy i tylko na nich mogą być podejmowane wiążące rozstrzygnięcia oraz być wyrażane stanowiska i opinie tego organu.

12 Rada Dzielnicy obraduje na sesjach wyłącznie nad sprawami ujętymi w porządku obrad (§ 19 ust. 5 Statutu Dzielnicy). Na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy może ona wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Dzielnicy (§ 23 ust. 3 Statutu Dzielnicy).

13 Zgodnie z § 49 ust. 1 Statutu Dzielnicy, jej pracami kieruje Burmistrz i reprezentuje Zarząd Dzielnicy na zewnątrz. Natomiast § 50 w ust. 1 stanowi, że Zarząd Dzielnicy wyraża swoją wolę w formie uchwał.

14 Przedkładając powyższe na realia sprawy, Rada m. st. Warszawy stwierdziła, że przedmiotowe uchwały podjęte zostały z naruszeniem § 23 ust. 3 Statutu Dzielnicy.

15 Z protokołu nr [...] str. 9 Rady Dzielnicy z dnia [...] maja 2015 r. wynika, że wniosek o rozszerzenie porządku obrad sesji o głosowanie nad ich przyjęciem zgłosił Burmistrz Dzielnicy [...]. Organ podkreślił, że nie ulega jednak wątpliwości, że w odniesieniu do Zarządu Dzielnicy wniosek ten powinien być złożony w formie uchwały podjętej w trybie określonym w § 49 i § 50 Statutu Dzielnicy.

16 Organ wskazał, że w treści § 49 ust. 1 Statutu Dzielnicy nie można wywodzić generalnego umocowania Burmistrza Dzielnicy do zastępowania jej Zarządu w tych sprawach, w których przepisy wymagają wyrażenie woli przez ten organ. Zatem wobec braku wniosku uprawnionego podmiotu, Rada Dzielnicy nie mogła procedować w przedmiocie rozszerzonego porządku obrad.

17 L.L. powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w piśmie z dnia 31 sierpnia 2015 r. wezwał Radę m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...] Rady m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2015 r. w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie zmiany liczby członków Zarządu Dzielnicy [...] oraz uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] z tego samego dnia w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] .

18 Reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, L.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr [...] Rady m. st. Warszawy zarzucając, że doszło do naruszenia § 23 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...] , a w konsekwencji naruszono § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], poprzez bezpodstawne zastosowanie rozstrzygnięcia nadzorczego względem zgodnych z prawem uchwał Rady Dzielnicy [...] , co stanowi naruszenie prawa materialnego.

19 Wskazując na powyższe uchybienie, pełnomocnik skarżącego wniósł o:

20 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały stosownie do art. 147 § 1 p. p. s. a.,

21 2. dopuszczenie dowodów z załączonych dokumentów,

22 3. dopuszczenie dowodu z zeznań świadka,

23 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

24 Rada m. st. Warszawy, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik wniósł o oddalenie wniosków dowodowych.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

26 Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

27 Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie § 64 ust. 3 w związku z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady m. st. Warszawy nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.), w związku z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.).

28 Zgodnie § 62 ust. 1 i 2 Statutu Dzielnicy [...], działalność organów dzielnicy podlega nadzorowi na podstawie kryteriów: zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności. Nadzór sprawuje Prezydent oraz Rada Miast.

29 Natomiast § 64 ust. 1 i 3 Statutu stanowi, że naruszenie przez uchwałę Rady Dzielnicy któregokolwiek z kryteriów wymienionych w § 62 ust. 1 stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Nieważność uchwały w całości lub części stwierdza w przypadku uchwał Zarządu Dzielnicy – Prezydent, a w przypadku uchwał Rady Dzielnicy – Rada Miasta, na wniosek Prezydenta, który wstrzymuje wykonanie uchwały Rady Dzielnicy do czasu rozpatrzenia wniosku przez Radę Miasta.

30 Zgodnie art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

31 Dzielnica m. st. Warszawy jest jednostką pomocniczą, co wynika wprost z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438), zgodnie z którym w m. st. Warszawie utworzenie jednostek pomocniczych dzielnic m. st. Warszawy zwanych dalej "dzielnicami", jest obowiązkowe, oraz z § 1 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...]. Natomiast w jej art. 10 określono, iż w skład zarządu dzielnicy wchodzi burmistrz dzielnicy, jego zastępca lub zastępcy oraz pozostali członkowie zarządu, jeżeli statut tak stanowi (ust. 2). Wybór burmistrza następuje w głosowaniu tajnym bezwzględną większością głosów. Pozostali członkowie zarządu wybierani są na wniosek burmistrza zwykła większością głosów w głosowaniu tajnym (ust. 3). Natomiast stosownie do § 13 ust. 1 pkt 3 Statutu Dzielnicy do właściwości Rady Dzielnicy należy w szczególności wybór i odwołanie Burmistrza Dzielnicy i pozostałych członków Zarządu Dzielnicy.

32 Podstawową formą pracy rady są sesje, czyli wspólne posiedzenia ogółu radnych danej rady, zwołane w ustalonym trybie i przez uprawniony do tego podmiot, poświęcone przeprowadzaniu obrad nad określonymi zagadnieniami (wskazanymi w porządku obrad) i – z reguły podjęcia w tych sprawach wiążących rozstrzygnięć (uchwał). Tylko bowiem na sesji mogą zapadać wiążące rozstrzygnięcia i być wyrażone stanowiska i opinie rady (por. W. Grzelczak w: Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem, Warszawa, Wydawnictwo Prawnicze, 1990 r., s. 24; A. Agopszowicz, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa, C.H. Bech, 1997 r., s. 178). Zgodnie z § 22 ust. 1 Statutu Rady Dzielnicy [...], sesje Rady Dzielnicy zwołuje w miarę potrzeby, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał, według ustalonego przez siebie półrocznego terminarza, Przewodniczący Rady Dzielnicy (są to tzw. sesje zwyczajne). Stosownie zaś do ust. 4 wyżej wymienionego przepisu, na wniosek Prezydenta Zarządu Dzielnicy lub co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady Dzielnicy, Przewodniczący Rady Dzielnicy obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia tego wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien zawierać porządek obrad sesji wraz projektami uchwał (jest to tzw. sesja nadzwyczajna).

33 O ile przedmiotem sesji zwyczajnej jest rozpatrzenie i rozstrzygnięcie bieżących spraw Dzielnicy określonych każdorazowo w porządku obrad, o tyle przedmiotem sesji nadzwyczajnej są sprawy pilne, które nie mogą być załatwione w trybie sesji zwyczajnej.

34 Ustawa o samorządzie gminnym w art. 20 ust. 1a stanowi, iż rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Zgodnie zaś z ust. 4 ww. przepisu, do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie określonym w ust. 3 (na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy), stosuje się przepis 1a, z tym, że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy.

35 Podobnie kwestie te zostały uregulowane w Statucie Dzielnicy [...].

36 Zgodnie z § 23 ust. 3 statutu Dzielnicy [...], Rada Dzielnicy, na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy, może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Dzielnicy.

37 Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, kto jest uprawniony do złożenia wniosku o zmianę porządku obrad. Wśród uprawnionych podmiotów nie ma Burmistrza Dzielnicy.

38 Natomiast z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że wniosek o zmianę porządku obrad (jego rozszerzenie) o dwa punkty, jako kolejne: projekt w sprawie zmiany liczby członków Zarządu Dzielnicy [...] oraz w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] został złożony przez jej Burmistrza K.Z..

39 Należy zgodzić się z organem, że wobec brak wniosku uprawnionego podmiotu o zmianę porządku obrad Rada Dzielnicy [...] nie mogła procedować, a w konsekwencji podjąć uchwał w zakresie wniosku Burmistrza Dzielnicy

40 W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organu gminy zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2014 r. w, sygn.. akt III SA/Kr 1476/13, Lex nr 1443840).

41 W ocenie Sądu wobec naruszenia § 23 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...], organ zasadnie uruchomił procedurę nadzoru przewidzianą w jego § 64 i po jej zakończeniu podjął zaskarżoną uchwałę, która prawa nie narusza.

42 W świetle powyższego zarzuty (uchybienia) na które wskazał pełnomocnik skarżącego nie mogły zostać uwzględnione, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza wskazanych w skardze przepisów statutu Dzielnicy [...].

43 Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.