Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r., II SA/Wa 1854/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r., II SA/Wa 1854/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego K.S kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez K. S. odwołania od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] nakazującej opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...].

3 W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Komendant [...] Policji nakazał M. S., K. S. i W. W. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowa decyzja została doręczona K. S. w dniu [...] kwietnia 2017 r.

4 W dniu [...] kwietnia 2017 r zainteresowany nadał listem poleconym skierowanym do Komendanta [...] Policji odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2017 r.

5 W dniu [...] maja 2017 r. Komendant Główny Policji wezwał stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, braków formalnych, tj. złożenia podpisu na odwołaniu od decyzji nr [...].

6 Przesyłka zawierająca przedmiotowe pismo nie została odebrana pod wskazanym w niej adresem, dlatego złożono ją na poczcie, a w skrzynce pozostawione zostało awizo zawierające informację o miejscu jej złożenia - pierwsze w dniu [...] maja 2017 r., a kolejne w dniu [...] maja 2017 r. Po upływie 14 dni od pierwszego awiza, w dniu [...] czerwca 2017 r odesłano ją nadawcy z adnotacją o jej niepodjęciu w terminie.

7 W ocenie Komendanta Głównego Policji w analizowanym stanie faktycznym spełnione zostały przesłanki do uznania skuteczności doręczenia wymienionego pisma na podstawie art. 44 k.p.a., wobec czego doręczenie należało uznać za dokonanie w dniu [...] czerwca 2017 r.

8 Komendant Główny Policji stwierdził, iż odwołanie K. S. od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2017 r., choć złożone przez stronę w terminie, nie zostało przez nią osobiście podpisane. Skoro odwołanie od decyzji organu I instancji po upływie wyznaczonego 7- dniowego terminu (biegnącego od dnia [...] czerwca 2017 r.) nie zostało opatrzone podpisem wnoszącego K. S., który to podpis warunkuje dokonanie weryfikacji przez organ, że żądanie pochodzi od uprawnionej osoby, to brak było możliwości jego rozpoznania.

9 Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

10 W skardze K. S. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu do skutecznego doręczenia skarżącemu wezwania do usunięcia braków formalnych wniesionego odwołania, poprzez złożenie podpisu na odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2017 r., w celu rozpoczęcia biegu terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania.

11 Skarżący zarzucił kwestionowanemu postanowienie naruszenie art. 44 § 4 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że doręczenie zostało dokonane w 14 dni po pozostawieniu pierwszego awizo, podczas gdy żadnego awizo w skrzynce pocztowej czy drzwiach mieszkania nie było, a nadto nie było próby doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 42 i art. 43 k.p.a., a zatem nie można stosować trybu doręczenia zastępczego (fikcji doręczenia).

12 W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

13 Odnosząc się do zarzutu skargi kwestionującego prawidłowość doręczenia wezwania z dnia [...] kwietnia 2017 r. w trybie zastępczym organ podniósł, że ze zwróconej przez Pocztę Polską przesyłki wynika, iż została ona nadana w dniu [...] maja 2017 r. na adres K. S. wskazany w aktach sprawy i oznaczona numerem [...]. Na podstawie aplikacji do śledzenia przesyłek rejestrowanych znajdującej się na stronach internetowych operatora pocztowego ustalono, że pismo organu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] zostało przez Pocztę Polską awizowane do odbioru w placówce kolejno w dniu [...] maja 2017 r. w dniu [...] maja 2017 r. W dniu [...] czerwca 2017 r., na skutek niepodjęcia przesyłki przez stronę została podjęta decyzja o jej zwrocie nadawcy.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

15 Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl natomiast art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

16 Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

17 Z powyższych przepisów wynika, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych aktów, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

18 Wskazać przy tym należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

19 Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte na skutek nieuzupełnienia braków formalnych podania przez stronę - podpisu wnoszącego odwołanie.

20 W myśl art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis ten nie ma jednak zastosowania w postępowaniu odwoławczym. Organ po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać, czy odwołanie spełnia określone wymogi, w tym czy zostało wniesione i podpisane przez uprawniony do tego podmiot. Jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, organ zobowiązany jest najpierw wezwać wnoszącego środek odwoławczy do usunięcia braków formalnych odwołania, z pouczeniem o konsekwencjach prawnych niewykonania wezwania. Bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania obliguje organ do zastosowania art. 134 k.p.a. W takim bowiem przypadku zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a zatem do wydania przez organ II instancji postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Uregulowanie zawarte w art. 134 k.p.a. zabezpiecza więc stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne, a stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2355/14 - LEX nr 2057370; z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 135/10 - LEX nr 595093).

21 Jednakże warunkiem uznania, że strona nie zastosowała się w zakreślonym terminie do wezwania organu o uzupełnienia braków formalnych podania (art. 64 § 2 k.p.a.) jest jego prawidłowe doręczenie stronie. Zatem kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia rozstrzygnięcia, czy w istocie Komendant Główny Policji zasadnie przyjął, iż wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania zostało doręczone stronie w trybie zastępczym.

22 Jak wynika z przepisów zawartych w rozdziale 8 k.p.a., regulujących kwestie doręczeń, wyróżnia się przede wszystkim dwa ich rodzaje, a mianowicie: doręczenie właściwe oraz doręczenie zastępcze. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i § 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.).

23 Zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

24 Zgodnie natomiast z treścią art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1529 z późn. zm.) przechowuje pismo przez 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pism przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).

25 Doręczenie we wskazanym wyżej trybie stwarza domniemanie, że przesyłkę doręczono adresatowi, chociaż faktycznie do tego doręczenia do rąk adresata nie doszło. Przepis art. 44 k.p.a. jest regulacją wyjątkową i powinien być wykładany i stosowany ściśle (np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 855/14 i z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1367/11 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

26 W świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu, brak było podstaw do przyjęcia skuteczności doręczenia skarżącemu przesyłki w postaci wezwania do uzupełnienia braków podania z dnia 18 maja 2017 r., ponieważ będąca w posiadaniu organu koperta, zawierająca zwróconą przesyłkę, nie wskazuje na prawidłowość doręczenia zastępczego.

27 W ocenie Sądu, aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a., konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 3057/15 - publik. LEX nr 2339981).

28 Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że przesyłka została doręczona prawidłowo. O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma, ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. (por.: wyroki NSA z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2105/11 - publik. LEX nr 1403125, z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1158/14 – publik. LEX nr 2033967, z dnia 10 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 855/14, publik. LEX nr 1461905, z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 572/12 - publik. LEX nr 1372126).

29 Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego należy stwierdzić, że przesyłka zawierająca wezwanie z dnia [...] maja 2017 r. dokumentuje jedynie dokonanie przez doręczyciela pierwszego awizo w dniu [...] maja 2017 r. Brak natomiast na kopercie i druku zwrotnego poświadczenia odbioru potwierdzenia przez doręczyciela dokonania drugiego awizo. Wobec tego stwierdzić trzeba, iż znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowego wezwania nie spełnia wszystkich wymogów warunkujących prawidłowość doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a.

30 Komendant Główny Policji całkowicie pominął powyższą okoliczność i za dowód prawidłowego doręczenia oraz dokonania przez doręczyciela drugiego awizo w dniu [...] maja 2017 r. przyjął informację z internetowego monitoringu śledzenia przesyłek. Na gruncie obowiązujących przepisów, treść danych wyświetlanych na stronie "http://emonitoring.poczta-polska.pl/", po wpisaniu ww. numeru w wyświetlanym na niej oknie dialogowym, jak też ich wydruk, który złożono do akt, nie korzystają oczywiście z atrybutu urzędowości, jak zwrotne potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej, o którym mowa w art. 17 Prawa pocztowego (na stronie internetowej zamieszczono zresztą adnotację, że wyświetlane na niej informacje mają jedynie charakter poglądowy). Z ww. wydruku nie można choćby ustalić, gdzie doręczyciel pozostawił awizo o możliwości odebrania przesyłki. Nie można zatem uznać, że przedmiotowa przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana, a zatem i prawidłowo zastępczo doręczona. Warunkiem przyjęcia przez organ, że nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas.

31 Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Komendant Główny Policji przedwcześnie uznał, że wezwanie strony do uzupełnienia braków odwołania z dnia [...] maja 2017 r. zostało skutecznie doręczona skarżącemu i funkcjonuje w obrocie prawnym. W ocenie Sądu, skarżący (adresat pisma) nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań podmiotu dokonującego doręczenia.

32 W konsekwencji należy stwierdzić, iż wydane przez organ odwoławczy postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania nie mogło się ostać w obrocie prawnym, ponieważ podjęto je z istotnym naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., art. 44 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które rzutowało na wynik sprawy.

33 Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.