Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., II SA/Wa 1563/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., II SA/Wa 1563/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Teresa Zyglewska Protokolant referent stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Gminy K. 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.

Uzasadnienie

2 Wójt Gminy K. działając na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wydał w dniu [...] września 2010 r. zarządzenie nr [...] w sprawie udostępniania informacji publicznej w Urzędzie gminy K..

3 Pismem z dnia 20 kwietnia 2011 r. W. S. wezwał Wójta Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez pilne uchylenie zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 2010 r. wymuszającego składanie wniosku o wydanie informacji publicznej na określonym formularzu. W wezwaniu tym podniósł, że uzależnianie przez Wójta udzielenia informacji publicznej od złożenia wniosku na wymyślonym przez niego formularzu jest łamaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, na co jednoznacznie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 353/10, narusza więc jego interes prawny.

4 Wójt Gminy K. nie odpowiedział na powyższe wezwanie.

5 W dniu 30 maja 2011 r. W. S. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zarządzenie Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] września 2010 r.

6 W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, wstrzymanie jego wykonania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed Sądem oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.

7 W uzasadnieniu skargi podniósł, że Wójt Gminy w K. zarządzeniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wprowadził obowiązek składania wniosku o wydanie informacji publicznej na określonym formularzu, pod rygorem nierozpatrzenia wniosku. Każdorazowo, Wójt wymusza tym samym udostępnianie mu danych osobowych wnioskodawcy, gromadzi je, przetwarza i wykorzystuje do niewiadomych celów. Skarżone zarządzenie jest sprzeczne zarówno z ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i z ustawą o ochronie danych osobowych, na co wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 353/10 oraz Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...].

8 Skarżący podkreślił, że zarządzenie to narusza jego żywotne interesy do swobodnego, zagwarantowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej, uzyskiwania informacji publicznej, bez wypełniania dodatkowych, nie przewidzianych w ustawie warunków, a także wprowadza go w błąd i narusza jego prawa wynikające z ustawy o ochronie danych osobowych, dlatego też jego wniosek o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia jest konieczny i uzasadniony.

9 Wójt Gminy K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a., ewentualnie o jej odrzucenie na podstawie art. 58 p.p.s.a.

10 Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że zarządzenie nr [...] Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2010 r. ma na celu usprawnienie udostępniania informacji publicznej, a wzór wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma stanowić pomoc dla wnioskodawców i zawiera informacje o możliwości pobrania opłaty w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda utrwalenie w innej niż pierwotna forma informacji lub udostępnienie informacji przekształconej lub przetworzonej. Złożenie wniosku na załączonym do zarządzenia formularzu w żadnym wypadku nie jest jednak obligatoryjnym wymogiem udzielenia informacji publicznej. Organ zaznaczył, że skarżącemu wielokrotnie była udzielana informacja publiczna w oparciu o sformułowany przez niego wniosek, bez konieczności składania go na formularzu załączonym do przedmiotowego zarządzenia. Wyjaśnił też, że wzór wniosku o udostępnienie informacji publicznej został zmieniony zgodnie z wytycznymi Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, a jego nowa forma jest umieszczona na stronie BIP urzędu i stanowi aktualny załącznik do zarządzenia.

11 Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2011 r. poparł skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, ewentualnie orzeczenie o jego niezgodności z prawem oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

12 W uzasadnieniu pisma podkreślił, że skarżącemu przysługuje na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie w sprawie z zakresu administracji publicznej podjęte przez organ gminy, które narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Bezsporne jest w tej sprawie, że zaskarżone zarządzenie mieści się w hipotezie ww. przepisu, tzn. zostało wydane przez organ gminy - wójta i dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, w tym wypadku zasad udostępniania informacji publicznej w gminie K. Zarządzenie to ma charakter regulacyjny, a adresatem zawartych w nim norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, zwłaszcza zawartych w § 2 ust. 2, są podmioty nie podporządkowane organizacyjnie organowi, który wydał zaskarżony akt. Naruszenie przysługujących skarżącemu uprawnień i jego interesu prawnego polega zaś na stawianiu dodatkowych warunków w zakresie swobodnego dostępu do informacji publicznej, gwarantowanego przepisami Konstytucji oraz ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

13 Wskazując na niezgodność z prawem przedmiotowym zaskarżonego zarządzenia pełnomocnik podniósł, że zostało one wydane bez podstawy prawnej. Wbrew bowiem przekonaniu Wójta Gminy K. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydanego aktu art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie pełnomocnika, nie ma żadnego związku treściowego pomiędzy wskazanymi wyżej przepisami ustawowymi, a normami zawartymi w zaskarżonym zarządzeniu. Przepisy o zakresie działania jakiegoś podmiotu same przez się nie legitymują go bowiem do stanowienia aktów prawa w powierzonej mu dziedzinie. Ponadto, wbrew przekonaniu organu, przepisy regulujące dostęp do informacji publicznej zawarte w art. 61 Konstytucji oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej na tyle szczegółowo regulują tę materię, że nie wymagają wydawania dodatkowych aktów normatywnych przez organy gmin, w tym przez Wójta Gminy K.

14 Pełnomocnik skarżącego zwrócił jednocześnie uwagę, że w odpowiedzi na skargę wskazano, iż treść załącznika do zarządzenia została zmieniona, natomiast jak wynika z przekazanych akt administracyjnych zarządzenie nie było nowelizowane. Podkreślił, że praktyka taka, polegająca na nieformalnych zmianach aktu prawnego, rodzi niepewność co do bezpieczeństwa obrotu prawnego i nie może zostać zaakceptowana w demokratycznym państwie prawa.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

16 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

17 Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

18 Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stanowi z kolei, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a).

19 W ocenie Sądu, w świetle powyższych regulacji W. S. był legitymowany do wniesienia skargi na zarządzenie Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie udostępniania informacji publicznej w Urzędzie gminy K.

20 Dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia, Sąd uznał, że skarga wniesiona na ten akt zasługuje na uwzględnienie.

21 Wójt Gminy K. jako podstawę prawną wydanego zarządzenia wskazał art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

22 W ustawie o samorządzie gminnym brak jest klauzuli generalnej, która stanowiłaby, że zarządzenie jest typową prawną formą działania wójta. Ustawodawca jedynie w kilku przepisach tej ustawy określił prawną formę działania wójta. O formach zarządzeń jest mowa w art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3 omawianej ustawy. Skoro zatem ustawodawca wyliczył w ustawie o samorządzie gminnym enumeratywnie przypadki, w których zastosowanie znajduje forma zarządzenia to prowadzi to do wniosku, że zarządzenie jako prawna forma działania wójta może być stosowane tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę.

23 Wójt nie może tym samym regulować w formie zarządzenia dowolnej materii należącej do zakresu jego uprawnień lub obowiązków.

24 Na poparcie wyżej prezentowanego stanowiska przytoczyć należy pogląd wyrażony przez autorów "Komentarza do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. Pawła Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa, 2004, w którym na str. 542 pkt 4 zawarto następujące stwierdzenie: "Ustawodawca wyliczył tylko enumeratywnie wypadki, w których zastosowanie znajduje forma zarządzenia. Ponieważ zakładanie przypadkowości działania ustawodawcy nie ma uzasadnienia w świetle powołanej reguły interpretacyjnej, to trzeba przyjąć, iż jeżeli wymienił sprawy, które mają być załatwione przez wydanie zarządzenia, to uczynił to w określonym celu. Prowadzi to do wniosku, iż zarządzenie jest prawną formą działania wójta, która może być zastosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę (P. Chmielnicki: Przepisy..., s. 30). Nazwanie "zarządzeniem" aktu wydanego przez wójta w innych sprawach, niż wymienione w ustawie, nie oznacza, iż jest to zarządzenie w sensie "materialnym" (prawna forma działania przewidziana przez ustawodawcę dla załatwienia przez wójta enumeratywnie wyliczonych spraw, tak jak określenie aktu rady gminy uchwałą nie przesądza, iż jest to uchwała w sensie materialnoprawnym - prawna forma działania organu kolegialnego jednostki samorządu terytorialnego)".

25 W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, iż brak było podstawy prawnej do wydania przez Wójta Gminy K. zarządzenia w sprawie udostępniania informacji publicznej w Urzędzie gminy K..

26 Podstawy prawnej do wydania przedmiotowego zarządzenia nie mógł stanowić powołanym w nim przepis art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że kierownikiem urzędu jest wójt. Przepis ten określa bowiem uprawnienia wójta w stosunku do organu pomocniczego jakim jest urząd gminy oraz zatrudnionych w tym urzędzie pracowników. Wójt jako kierownik urzędu w drodze zarządzenia określa zaś jedynie regulamin organizacyjny urzędu gminy (art. 33 ust. 2 ustawy).

27 Nie mógł też stanowić podstawy prawnej do wydania przedmiotowego zarządzenia przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), który nakłada na organy władzy publicznej, w tym Wójta Gminy K., obowiązek udostępniania informacji publicznej.

28 Zaszły tym samym przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia jako wydanego bez podstawy prawnej. Z uwagi jednak na fakt, że od daty podjęcia przez Wójta Gminy K. zarządzenia nr [...] upłynął ponad rok, działając zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd nie stwierdził nieważności przedmiotowego zarządzenia, lecz orzekł o jego niezgodności z prawem.

29 Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

30 O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a.