Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., II SA/Wa 1498/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., II SA/Wa 1498/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Danuta Kania, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej NSZZ "S" Pracowników Skarbowych Województwa [...] z/s w W. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę –

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Organizacja Międzyzakładowa NSZZ "S" Pracowników Skarbowych Województwa [...] (dalej: Organizacja) wystąpiła do Prezesa Rady Ministrów, w trybie ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), z wnioskiem o przekazanie, w terminie ustawowym, stenogramu lub nagrania dźwiękowego z posiedzenia Rady Ministrów odbytego [...] października 2011 r., w części dotyczącej ustawy o [...].

3 Prezes Rady Ministrów, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia przedmiotowej informacji w postaci stenogramu (zapisu posiedzenia) lub nagrania dźwiękowego z posiedzenia Rady Ministrów odbytego [...] października 2010 r. w części dotyczącej projektu ustawy o [...].

4 Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Organizacja złożyła do Prezesa RM wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2011 r. i udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.

5 Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes RM, działając na podstawie art. 16 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

6 W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Prezes RM wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ zaznaczył, że przepisem w zakresie ograniczenia dostępu do stenogramu lub nagrania dźwiękowego z posiedzenia Rady Ministrów jest art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 08 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, który stanowi, że posiedzenia RM są niejawne. Prezes RM podkreślił, że w kontekście brzmienia art. 22 ust. 2 zd. 1 ustawy o Radzie Ministrów, nakazującego RM informować opinię publiczną o przedmiocie posiedzenia oraz o podjętych rozstrzygnięciach, uznać należy, że informacje inne niż wskazane w art. 22 ust. 2 zd. 1 ustawy o RM, w tym informacje dotyczące przebiegu posiedzenia RM, niezależnie od nośnika, na jakim się znajdują, nie podlegają udostępnieniu. W związku z tym, że z art. 22 ust. 2 zd. 1 ustawy wynika, iż, Rada Ministrów ma obowiązek informować opinię publiczną o przedmiocie posiedzenia oraz o podjętych rozstrzygnięciach, a z ust. 1, że posiedzenia RM są niejawne, oznacza to, że przebieg posiedzenia RM udokumentowany stenogramem stanowi tajemnicę w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym dostęp do stenogramów lub nagrań dźwiękowych, jako stanowiących odzwierciedlenie przebiegu posiedzenia RM, powinien zostać ograniczony w trybie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił, że art. 22 ust. 1 ustawy o RM stanowi samoistną podstawę dla zakwalifikowania informacji o przebiegu posiedzenia RM, jako informacji wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli takich, które powinny zostać określone, jako inne tajemnice ustawowo chronione.

7 Prezes RM podniósł dodatkowo, iż możność nałożenia na określony dokument klauzuli tajności, określonej w ustawie z dnia 05 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, nie świadczy o jawności stenogramu z posiedzenia RM w przypadku, gdy taka klauzula nie została nadana.

8 Organ wyjaśnił, że posiedzenia RM są niejawne w celu zapewnienia swobody wypowiedzi, a osoby biorące udział w posiedzeniu mają obowiązek zachowania tajemnicy w zakresie jego przebiegu. Natomiast to, że protokół z posiedzenia RM jest dokumentem, który podlega udostępnieniu nie przesądza o charakterze stenogramu lub nagrania dźwiękowego z posiedzenia. Protokół stanowi bowiem dokument zawierający informacje, które na podstawie art. 22 ust. 2, Rada Ministrów zobowiązana jest przekazać opinii publicznej na temat przebiegu posiedzenia.

9 Tym samym, organ zaznaczył, że wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie informacji, która nie podlega udostępnieniu, bowiem stanowi ona tajemnicę ustawowo chronioną, w związku z tym, biorąc pod uwagę art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w ocenie Prezesa RM, należało utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] marca 2011 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

10 Pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. Organizacja Międzyzakładowa NSZZ "S" Pracowników Skarbowych Województwa [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa RM z dnia [...] kwietnia 2011 r., wnosząc o jej uchylenie oraz nakazanie organowi udostępnienie informacji publicznej, stosownie do wniosku z dnia [...] marca 2011 r., w terminie 14 dni od otrzymania zwróconych akt sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

11 Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej naruszenie prawa materialnego: art. 61 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, lit. b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 08 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 23, poz. 199 z późn. zm.), poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji publicznej.

12 W odpowiedzi na skargę organ, uznając skargę za bezzasadną, wniósł o jej oddalenie.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

14 Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

15 Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa.

16 Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 08 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Zgodnie z wyżej powołaną normą prawną, posiedzenia Rady Ministrów są niejawne.

17 Treść przedmiotowego przepisu została sformułowana w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. Każde posiedzenie Rady Ministrów ma charakter niejawny. Oznacza to więc, iż mogą w nim uczestniczyć wyłącznie osoby uprawnione. Przebieg całego posiedzenia nie podlega zaś ujawnieniu na zewnątrz.

18 Przedmiotowa wykładnia gramatyczna omawianego przepisu znajduje również potwierdzenie w wykładni celowościowej. Intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie jawności posiedzeń Rady Ministrów było zapewnienie członkom tego gremium możliwości niczym nieskrępowanej dyskusji i wymiany poglądów. Osiągnięciu takich celów mogłaby natomiast przeszkadzać jawność posiedzeń.

19 W świetle powyższego, omawiany przepis art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów stanowił wystarczającą podstawę do wydania skarżonej decyzji.

20 Wbrew twierdzeniom skargi, dla możliwości odmowy udostępnienia stenogramu lub nagrania dźwiękowego z posiedzenia Rady Ministrów, nie było konieczne wcześniejsze utajnienie obrad tego gremium, na podstawie przepisów o ochronie informacji niejawnych. Przy takim toku rozumowania jaki zaprezentowała strona skarżąca, zapis art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów jawiłby się jako zbędny. Byłoby to zaś sprzeczne z podstawowymi zasadami dobrej legislacji, zakładającymi racjonalizm ustawodawcy. Ustawodawca racjonalny nie tworzyłby zaś przepisów zbędnych, które nie znajdowałyby zastosowania.

21 Poprawności twierdzeń skarżącego nie sposób też wywodzić z treści art. 22 ust. 2 zdanie ostatnie ustawy o Radzie Ministrów. Możliwość zarządzenia przez Prezesa Rady Ministrów tajności obrad Rady Ministrów, została powiązana w omawianym ustępie 2 z obowiązkiem informowania opinii publicznej o przedmiocie posiedzenia Rady Ministrów i podjętych rozstrzygnięciach. Tajność obrad wywoła więc ten skutek, że Rada Ministrów będzie zwolniona z ww. obowiązku informowania opinii publicznej o przedmiocie posiedzenia i podjętych rozstrzygnięciach. Niezależnie zaś od tego, czy tajność obrad została zarządzona, jak już podniesiono na wstępie niniejszego uzasadnienia, każde posiedzenie Rady Ministrów w myśl art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów ma charakter niejawny. Tego charakteru nie zmienia więc fakt braku zarządzenia tajności obrad.

22 W ocenie tutejszego Sądu nie sposób również skutecznie wywodzić, iż zaprezentowana przez organ wykładnia omawianego przepisu pozostaje w sprzeczności z art. 61 Konstytucji RP. Należy bowiem pamiętać, że prawo obywatela do informacji o działalności władzy nie jest uprawnieniem bezwzględnie obowiązującym. Jest to pewna generalna reguła, która w szczególnych okolicznościach podlega jednakże pewnym ograniczeniom. Z jednym z tego typu ograniczeń mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie.

23 Podkreślić także należy, iż omawiane ograniczenie wynikające z art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów, nie pozbawia obywateli wiedzy na temat tego, czym zajmuje się Rada Ministrów na swoich posiedzeniach i jakie są rezultaty tych posiedzeń. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów, Rada Ministrów jest obowiązana informować opinię publiczną o przedmiocie posiedzenia oraz o podjętych rozstrzygnięciach. Powyższy przepis zapewnia więc w sposób wystarczający zachowanie transparentności działalności władzy publicznej, zagwarantowanej w normie art. 61 Konstytucji RP. Wyżej powołany przepis Konstytucji mówi bowiem o dostępie do informacji o działalności władzy, a nie o dostępności do wszystkich wypowiedzi przedstawicieli władzy państwowej. Sformułowanie użyte w art. 61 Konstytucji RP: "działalność władzy", jest więc określeniem węższym od tego, z którego strona skarżąca wywodzi zasadność swojego wniosku.

24 W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

25 -----------------------

26 3