Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r., II SA/Wa 1062/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r., II SA/Wa 1062/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. A. K. wystąpił do Kancelarii Sejmu, w trybie ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o przesłanie listy nazwisk posłów na Sejm [...] kadencji, którym udzielono pożyczek z funduszu świadczeń socjalnych oraz o wskazanie liczby udzielonych poszczególnym posłom pożyczek i ich konkretnych kwot.

3 Szef Kancelarii Sejmu, działając na podstawie art. 202c ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r., poz. 32) w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej nazwisk posłów na Sejm [...] kadencji korzystających z funduszu świadczeń socjalnych oraz liczby i wysokości wypłaconych im z tego funduszu pożyczek.

4 W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. A. K. wystąpił do Szefa Kancelarii Sejmu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 2, 6 ust. 1 pkt 2, 5, 10, 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 54, 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1, 2 Prawa prasowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że żądane przez stronę informacje objęte są prywatnością osób fizycznych.

5 Szef Kancelarii Sejmu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: K.p.a, w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i art. 202c ust. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r., poz. 32), decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r.

6 W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Szef Kancelarii Sejmu podniósł, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Natomiast w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji publicznej w odniesieniu do Sejmu określa Regulamin Sejmu.

7 Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w cyt. ustawie. Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Zaś od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy). Natomiast w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

8 Zdaniem organu II instancji, informacja o sposobie wykorzystywania środków stanowiących fundusz świadczeń socjalnych, z którego korzystają posłowie, dotyczy gospodarowania majątkiem publicznym, tym samym jest informacją publiczną, która, co do zasady podlega udostępnieniu.

9 Szef Kancelarii Sejmu wyjaśnił, że jawność działalności podmiotów sprawujących władzę publiczną oraz gospodarujących majątkiem publicznym wymaga ograniczenia sfery prywatności posłów jedynie w zakresie dotyczącym sprawowania przez nich funkcji publicznej, czego wyrazem jest art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Organ zaznaczył, że ustawodawca w ww. przepisie różnicuje sytuację osób pełniących funkcje publiczne na te mające związek z pełnieniem tych funkcji oraz takiego związku nieposiadające.

10 Zdaniem Szefa Kancelarii Sejmu, korzystanie przez posłów z funduszu świadczeń socjalnych nie dotyczy czynności podejmowanych przez nich w ramach sprawowania mandatu. Możliwość otrzymania świadczenia z funduszu uzależniona jest bowiem tylko od osobistej, bytowej sytuacji posła, a nie od jego aktywności poselskiej. Tym samym, udzielenie informacji o danych osobowych posła korzystającego z funduszu oraz przyznanych mu świadczeń stanowiłaby naruszenie art. 5 ust. 2 ww. ustawy.

11 Szef Kancelarii Sejmu wskazał, iż przywołany przez wnioskodawcę art. 54 Konstytucji RP oraz art. 1 i 2 Prawa prasowego nie znajdują zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 54 Konstytucji RP odnosi się do wolności wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, a także zakazuje cenzury prewencyjnej środków społecznego przekazu oraz koncesjonowania prasy. Natomiast art. 1 i 2 Prawa prasowego określają zadania prasy w zakresie informowania obywateli oraz obowiązki organów władzy publicznej w zakresie tworzenia warunków umożliwiających realizację przez prasę jej zadań. Żaden z ww. przepisów, w ocenie organu odwoławczego, nie nakłada na Kancelarię Sejmu żadnych obowiązków. Z przepisów tych nie wynika w szczególności obowiązek udostępnienia przez Kancelarię Sejmu informacji w żądanym przez wnioskodawcę zakresie.

12 Pismem z dnia 18 maja 2012 r. A. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanych informacji w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

13 Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

14 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

15 a) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie ze względu na prywatność osób fizycznych istniała podstawa do odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji;

16 b) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieuprawnioną odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej;

17 c) art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 04 listopada 1950 r., poprzez jego niezastosowanie i nieuprawnioną odmowę skarżącemu udostępnienia informacji, która jest informacją o charakterze publicznym;

18 2) rażącą obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik spawy, tj. art. 6, 7, 8 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez oparcie wydanej decyzji na zasadzie całkowitej dowolności, pozbawionej oparcia w materiale dowodowym, jak również działanie organu wbrew zasadzie legalizmu oraz wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej przy jednoczesnym braku poszanowania ważnego interesu społecznego.

19 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że zarzuty skarżącego są niezasadne i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.

20 Szef Kancelarii Sejmu podkreślił, że choć ochrona prywatności osób pełniących funkcje publiczne jest ograniczona, to nie oznacza, że w ogóle ona tym osobom nie przysługuje, a granicę wyznacza tu związek z pełnieniem funkcji publicznej. Zaznaczono, że świadczenia socjalne otrzymywane przez posłów zależą od ich sytuacji socjalnej i są niezależne od wykonywania funkcji publicznej, a zatem dostęp do informacji o ich wysokości podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

22 Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

23 Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa.

24 Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny wniosku strony przez pryzmat art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

25 Zgodnie z treścią wyżej powołanej normy prawnej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji.

26 W świetle powyższego, spór w sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy informacja o nazwiskach posłów na Sejm [...] kadencji, korzystających z funduszu świadczeń socjalnych, ma związek z pełnieniem przez posłów funkcji publicznej.

27 W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawo dostępu do informacji publicznej zostało zagwarantowane obywatelom w akcie prawnym najwyższej rangi jakim jest Konstytucja RP. Zgodnie z jej art. 61, każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Należy jednak mieć także na uwadze to, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega pewnym ograniczeniom. W ust. 3 art. 61 Konstytucji RP przewidziano, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej jest możliwe m.in. ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób.

28 Powyższa konstytucyjna norma znalazła zaś odzwierciedlenie w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w którym to przepisie sprecyzowano granice dostępności informacji publicznej.

29 Na kanwie problematyki ograniczeń w dostępności do informacji publicznej powstało też bogate orzecznictwo sądów administracyjnych akceptujące ochronę prywatności osób fizycznych. Dla uzmysłowienia powyższego warto przytoczyć m.in. tezę zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 stycznia 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. akt IV SAB/Gl 69/11, w której wskazano, że: "w przypadku gdy informacja publiczna zawiera dane, o których mowa w art. 5 ust. 2 zd. pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, i nie zachodzą przesłanki wymienione w jego zdaniu drugim, pierwszeństwo w ochronie mają dane osobowe (...)".

30 Zasadnym będzie także przywołanie tezy zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 października 2011 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1510/11, w której wskazano, że: "jeżeli żądane przez skarżącego informacje zawierałyby dane osobowe podlegające szczególnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to prawo skarżącego do informacji publicznej podlega ograniczeniu, zaś organ zobowiązany jest w takiej sytuacji do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej".

31 Przechodząc do materii niniejszej sprawy podkreślić należy, że problematyka korzystania przez posłów z funduszu świadczeń socjalnych pozostaje bez związku z wykonywaniem funkcji publicznej, jaką jest sprawowanie funkcji posła. Zapomogi socjalne są bowiem wykorzystywane na cele związane z osobistą sytuacją parlamentarzystów, a nie cele związane z ustawowymi obowiązkami posłów.

32 Także wysokość tych zapomóg pozostaje w oderwaniu od aktywności poselskiej w trakcie wykonywania mandatu. Nie jest też związana ze sposobem wywiązywania się przez posłów z ciążących na nich obowiązków.

33 Powyższe konkluzje wynikają wprost z treści art. 8 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.). Zgodnie z powyższą normą prawną, przyznawanie ulgowych usług i świadczeń, oraz wysokość dopłat z funduszu, uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z funduszu. Jedynym kryterium przyznawania świadczeń z funduszu świadczeń socjalnych jest zatem kryterium socjalne.

34 Uzasadnienie prezentowanego przez organ stanowiska można również wywieść z systematyki ustawy o wykonywaniu mandatu. Artykuł 41, regulujący omawianą problematykę, został bowiem umiejscowiony w rozdziale 5, natomiast regulacje dotyczące praw i obowiązków posłów znalazły się w rozdziale 2 i 3 ustawy. Powyższe dodatkowo potwierdza więc tezę, że możliwość otrzymania pomocy socjalnej przez posłów, uzależniona jest jedynie od ich sytuacji osobistej, a nie aktywności parlamentarnej. Pomoc ta nie ma więc związku z pełnieniem przez posłów funkcji publicznej.

35 Za chybiony uznać też należy argument strony, iż na omawianą problematykę należy spojrzeć tak, jak na materię wynagrodzeń poselskich. Uposażenie parlamentarzystów, w przeciwieństwie do ich prawa do świadczeń socjalnych, stanowi zapłatę za wykonywanie przez nich mandatu, a więc piastowanie funkcji publicznej. Stąd więc podlega ono ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

36 Za okoliczność pozostającą bez związku z materią świadczeń socjalnych uznać również należy obowiązek składania przez posłów oświadczeń majątkowych. To, że istnieje taki obowiązek nie zmienia bowiem faktu, że świadczenie socjalne, jako pozostające bez związku z pełnieniem funkcji posła, podlega wyłączeniu spod regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.

37 W oderwaniu od istoty niniejszej sprawy pozostaje też zarzut naruszenia art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Regulacja ta dotyczy przecież prawa do swobody wypowiedzi i swobody wyrażania poglądów. Skarżona decyzja nie ogranicza zaś stronie takich swobód. Do ewentualnego naruszenia ww. Konwencji mogłoby dojść w sytuacji, gdyby strona dysponowała żądaną informacją, a organ uniemożliwiał jej publiczne ujawnienie. Taka okoliczność nie ma jednak miejsca w realiach faktycznych niniejszej sprawy.

38 Reasumując, w ocenie tutejszego Sądu, organ w sposób prawidłowy zastosował normę art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Dokonał poprawnej jego wykładni i zasadnie nie dopatrzył się istnienia związku pomiędzy żądaną informacją, a pełnieniem funkcji posła.

39 W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz, uznając że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).