Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r., III SA/Wa 225/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r., III SA/Wa 225/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, sędzia WSA Waldemar Śledzik, Protokolant starszy referent Monika Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na rok 2012 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 1. Z przedłożonych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

3 akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r.

4 ustalił A.K. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący"), U.

5 O. i B. O. zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości na

6 2012 r. w kwocie 1.544 zł za nieruchomość położoną w L. przy

7 ul. [...]. Jako podstawę opodatkowania przyjął grunty pozostałe

8 o powierzchni 1497 m2, grunty pod działalność gospodarczą o powierzchni 30 m2,

9 budynki mieszkalne o powierzchni 200 m2, budynki pod działalność gospodarczą

10 o powierzchni 30 m2, pozostałe budynki o powierzchni 58 m2.

11 2. W odwołaniu z dnia 29 marca 2013 r. od powyższej decyzji Skarżący wniósł o

12 jej unieważnienie. Wskazał, że zaskarżona decyzja jest już drugą decyzją wydaną w

13 tym przedmiocie. Pierwsza decyzja dotycząca ustalenia wymiaru podatku od

14 nieruchomości za 2012 r. została wydana w dniu [...] lipca 2012 r., a kolejną decyzją

15 Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: "SKO") z dnia

16 [...] października 2012 r. uchylono przedmiotową decyzję w całości i przekazano

17 sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji

18 organ w odstępie 5 miesięcy wydał dwie różne decyzje określające podatek od

19 nieruchomości na rok 2012, na różne kwoty oraz na różne powierzchnie

20 nieruchomości. Zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji

21 publicznej powołał się na decyzję nr [...] z [...] lipca 2011 r., której brak jest

22 w aktach administracyjnych. Skarżący podniósł, że Wojewoda M. wydając

23 tę decyzję pominął go jako stronę postępowania, Skarżący nie otrzymał odpisu tej

24 decyzji. Natomiast na podstawie m.in. decyzji nr [...], Generalna Dyrekcja

25 Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "GDDKIA") wystąpiła do Sądu Rejonowego w

26 L. [...] Wydział [...] o założenie księgi wieczystej dla działki nr

27 [...] w obrębie [...] o powierzchni 0,0516 ha położonej w L. przy

28 ul. [...], oraz wpis w tej księdze wieczystej udziału 5/6 części w prawie

29 własności działki na rzecz Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA. Powyższy

30 wniosek, postanowieniem do Sądu Rejonowego w L. z dnia 20 września

31 2011 r., został oddalony. Tym samym bezpodstawnym było uznanie przez organ

32 pierwszej instancji, iż działka nr. [...] z obrębu [...] położona w L.

33 przy ul. [...] w udziale 5/6 stanowi własność Skarbu Państwa. Kolejno

34 Skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji w dniu 8 maja 2012 r. dokonał

35 oględzin nieruchomości pod nieobecność Skarżącego. Za bezprawne uznał również

36 wezwanie Skarżącego, J. K. i A. K. do osobistego

37 stawiennictwa w Urzędzie Miasta.

38 3. W dniu 5 listopada 2013 r. Skarżący złożył pismo w którym wskazał na braki w

39 materiale dowodowym będącym podstawą do wydania decyzji ustalającej wysokość

40 zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na 2012 r. Skarżący

41 wskazał na nierzetelnie wypełnione, przez pełnomocnika współwłaścicielek U.

42 O. i B. O. - r.pr. A. P., deklaracje od nieruchomości.

43 W deklaracji wypełnionej na B. O. nie wpisano powierzchni budynku

44 mieszkalnego, natomiast w deklaracji wypełnionej na U. O. wpisano

45 prawidłową powierzchnię budynku mieszkalnego, tj. 200 m2. Skarżący wskazał

46 również na brak dokumentu potwierdzającego, że działka posiada powierzchnię

47 1497 m2, jak również na brak oryginału wypisów z rejestru gruntów.

48 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada

49 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ

50 powołał się na przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach

51 lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm, dalej jako: "u.p.o.l.") tj. art.2 ust.

52 1, art. 3 ust. 1 i ust. 4, art. 4 ust 1 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.

53 Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 2193, poz. 1287 z późn. zm.

54 dalej jako: "u.p.g.k"). Wskazał, że zgodnie z ww. przepisami podstawowym

55 kryterium rozstrzygającym o sposobie opodatkowania gruntów są dane wynikające z

56 ewidencji gruntów i budynków, która jest urzędowym źródłem informacji faktycznych

57 wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu

58 podatkowym. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a zatem organy

59 ustalające wysokość zobowiązań nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy

60 wymiaru podatku niż dane wskazane w ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z 11

61 kwietnia 1995r. sygn. akt: SA/Wr 1703/94, Wspólnota 1995/42/24). Według

62 znajdującego się w aktach sprawy wypisu z informacji z rejestru gruntów (wypis z

63 dnia 27 czerwca 2012 r.) działka przy ul. [...] posiada powierzchnię

64 0,157 ha. Według wypisu z kartoteki budynków budynek o funkcji mieszkaniowej

65 posiada powierzchnię zabudowy 186 m2, a budynki sklasyfikowane jako inne

66 mieszkaniowe: 85 m2, 186 m2, 67 m2. SKO powołując się na orzecznictwo sądów

67 administracyjnych wskazał, że "organy podatkowe ustalając podatki, nie są uprawnione do dokonywania odmiennych ustaleń, niż te wynikające z ewidencji

68 gruntów [...] Jeżeli skarżący kwestionuje zawarte tam dane, najpierw powinien

69 wystąpić o ich korektę w trybie przewidzianym w ustawie Prawo geodezyjne i

70 kartograficzne. Następnie, w przypadku uwzględnienia jego zastrzeżeń, na

71 podstawie zmienionych danych z ewidencji może wnosić o wzruszenie ostatecznych

72 decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych" (por. wyrok

73 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2011 r.,

74 sygn. akt. I SA/Gd 1166/10). Zdaniem SKO ustalenia organu podatkowego nie są

75 dowolne i znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym.

76 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

77 Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. oraz

78 poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2012 r.

79 wskazując, że zostały wydane bez podstawy prawnej z naruszeniem prawa tj.

80 art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 w zw. z art. 124 oraz art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.

81 Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej jako: "Ord. pod.").

82 Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie decyzji w oparciu o informację [...] złożoną

83 przez pełnomocnika współwłaścicielek A. P., a nie w oparciu o druk

84 [...] z dnia 14 lutego 2003 r. wypełniony przez U. K. Zaskarżonej

85 decyzji zarzucił niewyjaśnienie na podstawie jakich dokumentów pełnomocnik

86 współwłaścicielek przyjął, że nieruchomość posiada powierzchnię 1497 m2, skoro w

87 pierwszej decyzji z [...] lipca 2012 r. widnieje zapis, że grunty pozostałe mają

88 powierzchnię 1527m2.

89 6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.

90 wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

91 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

92 7. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł

93 się na powodach innych niż w niej wskazane. Działanie takie umożliwia art. 134 § 1

94 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

95 administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z

96 którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany

97 zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd,

98 dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek

99 uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale

100 mające wpływ na tę ocenę. Charakter stwierdzonego naruszenia prawa uniemożliwił

101 przy tym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego

102 postawionych przez Skarżącego.

103 8. Kontroli Sądu poddana została decyzja w przedmiocie podatku od

104 nieruchomości za 2012 r. Zarzuty Skarżącego dotyczą w swej istocie trzech kwestii.

105 Skarżący podniósł, że w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w

106 podatku od nieruchomości za 2012 r. organ podatkowy wydał dwie decyzje, przez co

107 istnieje przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Drugą kwestią

108 podniesioną przez Skarżącego było oparcie się przy wymiarze podatku od

109 nieruchomości na oświadczeniach innych współwłaścicieli gruntów, które w jego

110 ocenie było niezgodne ze stanem rzeczywistym. Trzecim zarzutem było naruszenie

111 przez organy podatkowe ogólnych zasad postępowania podatkowego poprzez

112 przyjęcie do wymiaru zobowiązania podatkowego dokumentów nie mających

113 walorów dokumentu urzędowego. Organ podatkowy uznając powyższe zarzuty za

114 niezasadne wskazał, że w obrocie prawnym istnieje wyłącznie jedna decyzja

115 ostateczna ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od

116 nieruchomości za 2012 r. - decyzja uprzednia została skutecznie wycofana z obrotu

117 prawnego. Organ podatkowy wyższego stopnia nie miał też żadnych wątpliwości co

118 do zupełności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

119 9. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że Sąd orzeka według stanu

120 faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub

121 czynności, opierając się przy tym na aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przez akta

122 sprawy należy rozumieć te dokumenty i w takiej postaci, jaką dysponowały organy

123 administracyjne. Podnieść należy, iż w aktach sprawy znajdują się kserokopie wypisu

124 z rejestru gruntów i budynków a także wypisy z kartoteki budynków bez nr

125 kancelaryjnego oraz podpisu osoby je sporządzającej z adnotacją, iż są to

126 dokumenty do użytku wewnętrznego a także, że dokumenty te są przeznaczone do

127 dokonywania wpisu w księdze wieczystej. Organy podatkowe swoje ustalenia co do

128 sposobu faktycznego wykorzystywania nieruchomości oparły także na

129 oświadczeniach współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości reprezentowanych

130 przez profesjonalnego pełnomocnika na stałe zamieszkałych w N..

131 10. Zgodnie z powołanym przez SKO art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i

132 kartograficznego, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę

133 między innymi wymiaru podatków. Organ odwoławczy prawidłowo określił zatem znaczenie tejże ewidencji dla ustalenia wysokości podatku od nieruchomości. W

134 ewidencji gruntów i budynków, jak stanowi art. 20 ust. 1 ww. ustawy, zamieszczane

135 są bowiem informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni,

136 rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg

137 wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w

138 skład której wchodzą grunty), budynków (ich położenia, przeznaczenia, funkcji

139 użytkowych i ogólnych danych technicznych) oraz lokali (ich położenia, funkcji

140 użytkowych oraz powierzchni użytkowej). Szczegółowe zasady prowadzenia

141 ewidencji gruntów i budynków uregulowane zostały rozporządzeniem Ministra

142 Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji

143 gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - dalej: "rozporządzenie z 29 marca

144 2001 r.". Mimo to SKO nie zadbało, aby dokonując kontroli instancyjnej decyzji

145 organu pierwszej instancji, mieć możliwość weryfikacji ustaleń tego organu co do

146 przedmiotu i podstawy opodatkowania w oparciu o dokumenty urzędowe, które

147 danych w tym zakresie powinny dostarczyć. W aktach sprawy brak jest bowiem

148 dokumentów mających charakter prawny wypisu (odpisu) z ewidencji gruntów i

149 budynków, dotyczącego nieruchomości, z tytułu której Podatnikom naliczono podatek

150 od nieruchomości. W ocenie Sądu dokumenty podające dane z ewidencji znajdujące

151 się w aktach sprawy nie mają waloru dokumentu urzędowego tj. nie mogą być

152 uznane za wiążące dla organów podatkowych jak i stron postępowania. Zdaniem

153 Sądu kserokopie zawarte w aktach sprawy nie posiadają przepisanej przepisami

154 formy przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania. Powoduje

155 to, iż wobec sporu ze Skarżącym co do podstawy opodatkowania podatkiem od

156 nieruchomości nie mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich stwierdzone.

157 Podnieść także należy, iż Skarżący zgłaszał istnienie powyższych braków w

158 materiale dowodowym - odnośnie wykorzystania kopii wydruków komputerowych z

159 danymi z ewidencji gruntów i budynków na etapie postępowania odwoławczego.

160 Mimo tego organ wyższego stopnia nie uzupełnił materiału dowodowego w tym

161 przedmiocie.

162 11. Wypis z ewidencji, o której mowa powyżej, jest dokumentem urzędowym w

163 rozumieniu art. 194 ustawy Ord. pod. Zgodnie z § 1 tego przepisu, "Dokumenty

164 urzędowe sporządzone w formie określonej przepisami prawa przez powołane do

165 tego organy władzy publicznej stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo

166 stwierdzone". Wskazany przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez inne jednostki, jeżeli na podstawie odrębnych

167 przepisów uprawnione są do ich wydawania (§ 2).

168 12. Sąd w całości podziela poglądy, iż w myśl § 3, "Przepisy § 1 i 2 nie wyłączają

169 możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko dokumentom wymienionym w tych

170 przepisach". Skorzystanie z tej możliwości wymagałoby wszakże - co oczywiste -

171 zaktualizowania albo sprostowania odpowiedniego wpisu, tak aby zachować

172 niezbędne dla celów operatywnego stosowania prawa minimum ładu w dokumentacji

173 urzędowej. Zbieżne z tą konkluzją ustalenia poczyniono w orzecznictwie sądów

174 administracyjnych. Przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

175 we Wrocławiu z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wr 111/11 (LEX nr 896590)

176 stwierdzono, iż "Organy podatkowe, ustalając podatki, nie są uprawnione do

177 dokonywania odmiennych ustaleń, niż te wynikające z ewidencji gruntów [...]

178 Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych

179 wykorzystywanych w postępowaniu administracyjnym, w tym i postępowaniu

180 podatkowym. Jeżeli skarżący kwestionuje zawarte tam dane, najpierw powinien

181 wystąpić o ich korektę w trybie przewidzianym w ustawie z 1989 r. - Prawo

182 geodezyjne i kartograficzne. Następnie, w przypadku uwzględnienia jego zastrzeżeń,

183 na podstawie zmienionych danych z ewidencji może wnosić o wzruszenie

184 ostatecznych decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych". Podobnie w

185 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia

186 2011r" sygn. akt I SA/Gd 1166/10 (LEX nr 747822) przyznano: "Chociaż ewidencja

187 gruntów i budynków z definicji skazana jest na nieaktualność, ponieważ rejestruje

188 zdarzenia, które zaistniały wcześniej, należy przyjąć, że ma charakter rejestru

189 urzędowego, który spełnia przesłanki z art. 194 o.p.". Według sądu, ewidencja ta

190 "jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w

191 postępowaniach administracyjnych i w każdym przypadku, gdy dane zawarte w

192 deklaracji, czy informacji złożonej przez podatnika są niezgodne z danymi

193 wynikającymi z ewidencji, rozstrzygające znaczenie dla opodatkowania gruntów mają

194 zapisy wynikające z ewidencji".

195 13. Sąd zauważa jednakże, iż w rozpoznawanej sprawie wobec braków

196 formalnych dokumentów zawierających dane z ewidencji gruntów i budynków brak

197 było podstaw do wykorzystaniu ich przy wymiarze podatku od nieruchomości. Sąd

198 przy tym akcentuje, iż poza zakresem badania legalności zaskarżonej decyzji była

199 kwestia poprawności danych zawartych w tej ewidencji. Z tych też przyczyn uwagi Skarżącego dotyczące: wadliwości danych w ewidencji gruntów i budynków, sporu o

200 zajęcie części nieruchomości pod budowę drogi - Sąd rozpoznając niniejszą sprawę

201 nie brał pod uwagę.

202 14. Sąd uznał także, iż organy podatkowe powinny także w sposób

203 przekonywający ocenić złożone przez współwłaścicielki informacje [...] o sposobie

204 wykorzystywania przedmiotowych nieruchomości poprzez zestawienie ich z innymi

205 dowodami tj. dowody z zeznań Skarżącego lub też oględzinami nieruchomości.

206 Kwestia ta jest o tyle istotna, iż z akt sprawy wynika, że istnieje spór między

207 współwłaścicielami nieruchomości co do wielkości działek i sposobu ich

208 wykorzystania. Także warte uwagi jest to, iż współwłaścicielki przedmiotowej

209 nieruchomości pozostają na stałe poza granicami kraju. W tej kwestii udział

210 Skarżącego i umożliwienie przeprowadzenia określonych dowodów jest nieodzowny.

211 Skarżący chcąc wykazać swoje racje powinien także ściśle współpracować z

212 organem podatkowym przy gromadzeniu potrzebnego w sprawie materiału

213 dowodowego.

214 15. Sąd odnosząc się do zarzutu Skarżącego co do wydania dwóch decyzji

215 ostatecznych w tej samej sprawie, w świetle znajdującej się w aktach sprawy decyzji

216 SKO z dnia [...] października 2012 r. uchylającej w całości decyzję organu pierwszej

217 instancji - uznał go za bezzasadny .

218 16. Wobec wykazanych wadliwości co do zupełności zgromadzonego w sprawie

219 materiału dowodowego Sąd uznał, że stan faktyczny w zakresie podstawy

220 opodatkowania nie został ustalony w sposób prawidłowy. Z tych też powodów Sąd

221 stwierdza, że zaskarżona wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj.

222 art. 122 Ordynacji podatkowej, ustanawiającego zasadę prawdy obiektywnej,

223 zgodnie z którą w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie

224 działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy

225 w postępowaniu podatkowym, a także art. 187 § 1 ww. ustawy, służącego realizacji

226 tej zasady. Przepis ten nakłada na organy podatkowe obowiązek zgromadzenia i

227 wyczerpującego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy. Naruszenie

228 powyższych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

229 jako że wiązało się z ustaleniami w zakresie przedmiotu i podstawy opodatkowania.

230 17. Ponownie rozpatrując odwołanie SKO uwzględni przedstawioną wyżej ocenę

231 prawną o konieczności zgromadzenia właściwego materiału dowodowego,

232 pozwalającego ustalić dla celów podatkowych właściwy charakter należących do

233 Skarżącego nieruchomości oraz jego powierzchnię podlegająca opodatkowaniu.

234 Brak zgodnych z zasadami postępowania podatkowego ustaleń w powyższym

235 zakresie uniemożliwił Sądowi kontrolę prawidłowości zastosowania przez organy

236 podatkowe przepisów prawa materialnego, w tym dotyczących podstawy

237 opodatkowania oraz stawek podatku od nieruchomości. Wypowiedź Sądu w tym

238 przedmiocie byłaby przedwczesna.

239 18. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §

240 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu

241 określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd postanowił na podstawie art.

242 200 p.p.s.a.