Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 r., III SA/Wa 1469/04

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 r., III SA/Wa 1469/04

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Pinkowski, sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, asesor WSA Marta Katarzyna Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Karolina Zawadzka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Ośrodka [...] M. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie restrukturyzacji z tytułu wpłat na PFRON 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych Nr [...] z dnia[...] sierpnia 2003r., 2. stwierdza, że obie decyzje nie podlegają wykonaniu w całości.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...] Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania Ośrodka [...] "M" w Z. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie restrukturyzacji należności z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - zwany dalej PFRON, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 200, art. 210 § 4 oraz art. 121 i art. 124 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) - dalej powoływanej jako ord. pod. Stwierdził ponadto, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia, zgodnie z dyspozycją art. 233 § 2 ord. pod., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

3 Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 69 pkt 1, art. 70 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej raz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) dalej powoływanej jako ustawa o rehabilitacji, w związku z art. 21 ust. 1, 2a i 2b, art. 23, art. 24, art. 31 ust. 3 pkt 1, art. 33 ust. 7 wyżej wymienionej ustawy o rehabilitacji; art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 17 ust. 3, art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 46, poz. 201 ze zm.).; art. 207 i 208 § 1 ord. pod. w związku z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287) - dalej powoływanej jako ustawa o restrukturyzacji, umorzył postępowanie w sprawie restrukturyzacji należności z tytułu wpłat na PFRON. W uzasadnieniu wskazał, iż deklaracje za okres od czerwca 2000 r. do listopada 2001 r. tj. miesiące za które występuje zaległość, zostały przesłane do Funduszu w roku 2002, tym samym zobowiązania te nie mogą zostać objęte restrukturyzacją zgodnie z u.restr.

4 W odwołaniu z dnia [...]września 2003 r. od tej decyzji strona zakwestionowała prawidłowość jej rozstrzygnięcia oraz zarzuciła jej naruszenie art. 210 § 4 ord. pod. przez nie wskazanie i nie uzasadnienie okoliczności faktycznych sprawy, które miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie; naruszenie art. 200 ord. pod. przez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia; naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2d, art. 15 i art. 17 u.restr.

5 Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], po rozpatrzeniu wyżej wskazanego odwołania, na podstawie art. 49 ust. 1 4 ustawy o rehabilitacji, art. 233 § 1 pkt 1 ord. pod., w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o restrukturyzacji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przywołał i wyjaśnił brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d" i art. 2 ust. 3 ustawy o restrukturyzacji i art. 49 ust. 2 ustawy o rehabilitacji oraz stwierdził, że z akt sprawy nadesłanych przez organ I instancji oraz przedstawionego przez stronę materiału dowodowego nie wynika, że strona w okresie od maja 2000 r. do listopada 2001 r. wywiązywała się z obowiązku terminowego składania deklaracji do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Organ odwoławczy uznał w związku z tym, iż nie ma podstaw prawnych do przychylenia się do wniosku strony i objęcia postępowaniem restrukturyzacyjnym należności za wyżej wskazany okres, albowiem przyjąć należy, że należności te nie były znane organowi na dzień 31 grudnia 2001 r.

6 W skardze z dnia [...] czerwca 2004 r. na tę decyzję Ośrodek [...] "M" w Z. wniósł o jej uchylenie zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 2 pkt 3 oraz art. 17 ustawy o restrukturyzacji Strona skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji dotyczącymi składania deklaracji za sporny okres i przedstawiła własną interpretację materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Stwierdziła, iż składała deklaracje w 2000, 2001 r. za okresy wskazane w zaskarżonej decyzji i organowi były znane jej należności. Dowodem na to, iż deklaracje były przez skarżącego sporządzane i przekazywane do Funduszu jest dokonywanie rozliczeń i zapisów w ewidencji księgowej na koncie rozrachunki z PFRON oraz fakt sporządzania korekt deklaracji. Organ mając odpowiedni zasób danych o wielkości należności winien był ustalić ich wysokość oraz przeprowadzić postępowanie restrukturyzacyjne, zwłaszcza, że strona wniosła opłatę restrukturyzacyjną.

7 Skarżący powołał się także na fakt, iż jest jednostką państwową zaliczaną do jednostek badawczo-rozwojowych. Jego działalność nie ma charakteru bezpośrednio komercyjnego. Umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego spowoduje negatywne skutki dla statutowej działalności Ośrodka, zwłaszcza, że działalność ta nie przynosi znacznych zysków i - poza odpisami na PFRON - jest zwolniona od podatków.

8 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

10 Z ustalonego przez Sąd stanu faktycznego sprawy wynika, iż przedmiotem sporu pomiędzy stronami postępowania sądowego jest kwestia objęcia postępowaniem restrukturyzacyjnym należności z tytułu wpłat na PFRON za okres od czerwca 2000 r. do listopada 2001 r. Istotą tego sporu jest okoliczność złożenia przez stronę skarżącą deklaracji za ten okres w odpowiednim terminie, co - z uwagi na wymóg ustawy o restrukturyzacji by należności były organowi znane na dzień 31 grudnia 2001 r. - wprost warunkuje możliwość uznania powyższych należności za podlegające restrukturyzacji. W związku z powyższym skarżący podnosi w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, związane z pojęciem należności znanych (art. 2 pkt 3 ustawy o restrukturyzacji) oraz ustaleniem należności podlegających restrukturyzacji (art. 17 ustawy o restrukturyzacji).

11 W nawiązaniu do wyżej poczynionych uwag należy wskazać, iż sąd administracyjny, stosownie do brzmienia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako u.p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd kontroluje legalność działania administracji publicznej z urzędu zarówno w zakresie stosowania prawa materialnego jak i prawa procesowego - niezależnie od zarzutów zawartych w skardze. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, jeżeli sąd nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 u.p.p.s.a.).

12 Ocena zarzutów materialnoprawnych podniesionych w danej sprawie może jednak okazać się przedwczesna, jeżeli sąd stwierdzi takie wady przeprowadzonego przez organ (organy) postępowania, które pociągają za sobą konieczność uchylenia wydanej (wydanych) w sprawie decyzji. Wtedy Sąd koncentruje się na ocenie prawidłowości zastosowania przez organ (y) prawa procesowego, pomijając zarzuty materialnoprawne. Powyższe znajduje uzasadnienie m. in. w tym, iż dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie może dostarczyć odpowiednich ustaleń faktycznych, umożliwiających zastosowanie norm prawa materialnego. Taki pogląd jest obecnie również reprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, iż brak wystarczających ustaleń faktycznych czyni przedwczesnym rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego (wyrok z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 59/04 - niepublikowany).

13 Odnosząc wyżej poczynione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż organy naruszyły prawo procesowe w sposób uzasadniający wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych w I i II instancji decyzji. Zbędnym zatem było odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących prawa materialnego. Swoją argumentację w tym zakresie strona będzie mogła podnosić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i - ewentualnie - sądowoadministracyjnym.

14 Na wstępie należy przypomnieć, iż na mocy art. 9 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o restrukturyzacji oraz na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ord. pod. (organ I instancji błędnie powołał art. 9 pkt 1 ustawy o restrukturyzacji). Te właśnie przepisy były przyczyną uchylenia pierwszej decyzji Prezesa Państwowego Zarządu Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (z dnia [...] grudnia 2002 r.). Organ odwoławczy stwierdził wówczas naruszenie art. 200 i art. 210 § 4 ord. pod. Sąd orzekając na podstawie przedstawionych mu przez organ administracji akt sprawy (art. 133 § 1 u.p.p.s.a.) stwierdził, że organ I instancji przeprowadzając po raz drugi postępowanie ponownie naruszył przepis art. 200 § 1 ord. pod. nie umożliwiając stronie wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego. Organ ten także - w ocenie Sądu - naruszył art. 210 § 4 ord. pod. nie zawierając w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a szczególności nie wskazując dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, a także nie wyjaśniając podstawy prawnej decyzji. Powinność organu podatkowego do starannego wyjaśnienia sprawy oraz przekonywującego uzasadnienia decyzji wynika nie tylko z treści art. 210 § 1 pkt 6 ord. pod., ale także z zasad ogólnych postępowania podatkowego - chociażby z zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121). W tym zakresie Sąd uznał za trafne argumenty strony podniesione w odwołaniu od tej decyzji, a dotyczące wyżej wymienionych przepisów.

15 Naruszenia prawa, o których mowa wyżej, nie zostały zauważone i wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy, mimo iż uchylając poprzednią decyzję organu I instancji wskazał - jako naruszone - właśnie te przepisy. Co więcej, z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ II instancji również nie umożliwił stronie wypowiedzenia się odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej naruszył także art. 200 § 1 ord. pod. Naruszenie to ma tym większą wagę, że organ - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz pisma z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] (w nieponumerowanych aktach administracyjnych sprawy) - przeprowadzał postępowanie uzupełniające w ramach postępowania odwoławczego.

16 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po reformie sądownictwa administracyjnego, zaznaczył się wyraźnie pogląd, iż naruszenie art. 200 § 1 ord. pod. jest samodzielną przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu - niezależnie od trybu postępowania. W wyroku z dnia 4 sierpnia 2004 r. NSA stwierdził, iż niezastosowanie się przez organ odwoławczy lub organ prowadzący postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji do dyspozycji art. 200 § 1 ord. pod. jest istotnym uchybieniem proceduralnym i pociąga za sobą konieczność uchylenia przez sąd administracyjny decyzji wydanej w wyniku postępowania obarczonego tą wadą. Pogląd ten został powtórzony w wyroku tego Sądu z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 1216/04 ( niepublikowany). NSA w innym orzeczeniu podkreślił także, iż prawo wypowiedzenia się strony w sprawie zebranego materiału dowodowego ma szczególnie istotne znaczenie w postępowaniu o charakterze kierowniczym. Z uwagi bowiem na brak kontradyktoryjności postępowania podatkowego każda wypowiedź strony w sprawie może przyczynić się do realizacji zupełności postępowania, o której mowa w art. 122 oraz art. 187 § 1 ord. pod., a co za tym idzie do zbudowania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia podatkowego w zgodzie z prawdą materialną (wyrok z dnia 15 marca 2004 r., sygn. akt FSK 467/04 - niepublikowany).

17 Podobne poglądy dominują w piśmiennictwie. Zwraca się uwagę, iż po wprowadzeniu sądowej kontroli działalności administracji publicznej naruszenie przez organ prawa do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie, niezależnie od stanu prawnego i użytych przez ustawodawcę sformułowań było traktowane konsekwentnie przez sądy administracyjne jako naruszenie przepisów postępowania w stopniu istotnym dla wyniku sprawy (C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ordynacja podatkowa - komentarz, Wydawnictwo Dom Wydawniczy ABC, Wydanie III, 2003, str. 531 - 533). Uznaje się, że nie wyznaczenie przez organ stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów stanowi naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania (R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa - komentarz, Wydawnictwo Oficyna Wydawnicza UNIMEX, Wydanie V, Wrocław 2002, str. 254).

18 Sąd w pełni podzielił przedstawione wyżej poglądy i uznał je za własne. Odnosząc je zaś do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy ocenił, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pozbawiając - w obu instancjach - stronę możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego i tym samym naruszając - określoną w art. 123 § 1 ord. pod. - zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Uzasadnia to uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej w I instancji.

19 Na marginesie trzeba zauważyć, iż argumenty skargi dotyczące statusu prawnego skarżącego oraz jego kondycji ekonomicznej i znaczenia dla gospodarki narodowej nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd ocenił wyłącznie legalność działania administracji publicznej.

20 W tych warunkach, na podstawie art. 132, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania nie orzeczono, gdyż nie złożył on do momentu zamknięcia rozprawy wniosku o zasądzenie mu kosztów postępowania od strony przeciwnej. O prawie powyższym został pouczony - na podstawie art. 6 i art. 210 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a. - w zawiadomieniu o rozprawie (pkt 4 pouczenia).