Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 marca 2023 r., I SA/Sz 718/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 marca 2023 r., I SA/Sz 718/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

Uzasadnienie

2 G. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "O. (zwany dalej "wnioskodawcą" "stroną", "skarżącym") w piśmie z [...]12.2021 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o udzielenie ulgi w postaci odstąpienia od dochodzenia należności z tytułu czynszu najmu lokalu użytkowego położonego w K. przy

3 ul. [...] (strona uprzednio złożyła wniosek o umorzenie w całości powstałych zaległości w opłatach do Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych

4 w K.). Pismem z [...].01.2022 r., znak: [...] Prezydenta Miasta K. poinformował wnioskodawcę o braku podstaw prawnych

5 do pozytywnego rozpatrzenia podania. Ponadto poinformował o wdrożonym przez ww. Prezydenta programie pomocowym w związku z wystąpieniem stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii wirusa COVID-19. Pismo doręczono stronie w dniu 5.01.2022 r.

6 Strona w piśmie z [...]01.2022 r. (nadanym [...]01.2022 r.) wniosła – jak sama wskazała – "Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...]1.2022 r.", powołując się przy tym na sygnaturę pisma: [...] W nawiasie strona dodała, że dalszy ciąg odwołania w uzupełnieniu. W piśmie datowanym na [...]02.2022 r. strona uzupełniła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy

7 do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazała, że omyłkowo wystąpiła

8 z wnioskiem o umorzenie w całości kwoty [...]zł do Zarządu Budynków Mieszkalnych w K.. Następnie odniosła się do pisma Prezydenta Miasta

9 z [...]01.2022 r., wykazując okoliczności, które - w jej ocenie - uzasadniały pozytywne załatwienie wniosku.

10 Prezydenta Miasta przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do Kolegium, informując, że w sprawie, której dotyczy odwołanie, nie została wydana decyzja administracyjna.

11 Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, postanowieniem z [...]04.2022 r. znak [...] stwierdziło jego niedopuszczalność. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, że w sprawie zachodzi przypadek braku spełnienia przesłanek przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Następnie stwierdził, że w sprawie brak było podstaw prawnych do wydania aktu administracyjnego przy rozstrzyganiu wniosku o umorzenie należności cywilnoprawnych. Pismo Prezydenta Miasta z [...]01.2022 r. nie było decyzją administracyjną, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia,

12 co oznaczało, że brak było przedmiotu zaskarżenia. Stąd też - na podstawie

13 art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

14 (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – zwanej dalej: "k.p.a.") - stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.

15 W piśmie z 4.07.2022 r. strona złożyła, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., wniosek

16 o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia Kolegium

17 z [...]4.2022 r. Zaskarżając w całości postanowienie, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz niezajęcie merytorycznego stanowiska co do istoty sprawy. W oparciu o powyższe wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem postanowienia z [...]4.2022 r. w sprawie nieuchwalenia uchwały przez Radę Miejską

18 w K. na podstawie art. 15zzzf w zw. z art. 15zzze ustawy z dnia 31.3.2020 r.

19 o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, np. ustawy o finansach publicznych art. 59 ust. 1 i innych ustaw.

20 Postanowieniem z [...]08.2022 r. znak [...] Kolegium stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wydane orzeczenie, organ powołał się na art. 127 § 3 w zw. z art. 134 k.p.a. Następnie Kolegium po omówieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych niedopuszczalności wniosku, wskazało, że w sprawie zachodzi przypadek braku spełnienia przesłanek przedmiotowych dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. z uwagi na brak prawnych możliwości zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancyjnym. Prezydent Miasta nie wydał bowiem decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie, a sprawa umorzenia należności czynszowych wynikających

21 z umowy cywilnoprawnej nie jest sprawą administracyjną, podlegającą kontroli instancyjnej. Organ zauważył, że Kolegium postanowieniem z [...]04.2022 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania strony w sprawie odmowy odstąpienia od dochodzenia należności czynszowych za najmowany lokal użytkowy będący własnością Gminy.

22 Ww. postanowienie nie było postanowieniem wydanym w pierwszej instancji, zostało wydane z uwagi na wniesione przez stronę odwołanie. Prezydent Miasta przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do Kolegium, informując, że w sprawie, której dotyczy odwołanie, nie została wydana decyzja administracyjna.

23 Strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu i w skardze wniesionej

24 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zaskarżyła w całości postanowienie Kolegium z 8.8.2022 r. znak [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 §1 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego. Ponadto postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ

25 na wynik sprawy poprzez niewydanie polecenia Prezydentowi Miasta o uchwalenie uchwały w zw. z art. 15zzzf ustawy z 31.3.2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

26 COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw poprzez niewydanie polecenia i uchwalenie uchwały niezbędnej do odstępowania i umarzania długów czynszowych spowodowanych kryzysem

27 COVID-19.

28 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz

29 o uchylenie w całości uchwały nr XLV/741/2022 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28.4.2022 r. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi odniósł się do podniesionych zarzutów.

30 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi z powodu jej braków formalnych. W przypadku uznania przez sąd, że nie zachodzą podstawy

31 do odrzucenia skargi, Kolegium wniosło o oddalenie skargi z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Organ w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

32 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

33 Skarga okazała się nieuzasadniona, zaś stanowisko organu jest zgodne

34 z obowiązującymi przepisami prawa.

35 Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie

36 art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przedmiotowej sprawie zaskarżono postanowienie Kolegium

37 z [...]08.2022 r. kończące postępowanie w sprawie.

38 W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

39 Oceniając zaskarżone postanowienie, wskazać należy, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 127 § 3 w zw. z art. 134 k.p.a.

40 Stosownie do brzmienia art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. I tak, zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

41 Powołany powyżej przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Przepis ten – na mocy przytoczonego

42 art. 127 § 3 k.p.a. - znajduje także zastosowanie w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia

43 o niedopuszczalności ww. wniosku. Warunki dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia oraz przebieg postępowania, a także podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność wniosku może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym albo podmiotowym. Do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in. zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność wniosku (art. 134 k.p.a.). Inaczej rzecz ujmując, ww. wniosek jest niedopuszczalny w sytuacji, gdy czynność administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a aktem normatywnym prawa miejscowego, czynnością cywilnoprawną bądź też czynnością materialno-techniczną (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019 r., I OSK 3669/18, I OSK 3641/18; wyrok WSA

44 w Łodzi z 7 lutego 2019 r., II SA/Łd 1095/18).

45 Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii czy Prezydent Miasta był zobowiązany do wydania skarżącemu decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy odstąpienia od dochodzenia należności z tytułu czynszu najmu za lokal użytkowy będący własnością Gminy. Zdaniem organu nie miał on takiego obowiązku,

46 w związku z czym wystarczające było poinformowanie o tym wnioskodawcy na piśmie.

47 Z kolei w ocenie skarżącego pismo Prezydenta Miasta z [...]01.2022 r. stanowi odmowną decyzję administracyjną, od której służy skarżącemu odwołanie.

48 W ocenie Sądu należy zgodzić się z Kolegium, że organ I instancji nie był,

49 w świetle obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia należności pieniężnych z tytułu czynszu najmu wynikającego z umowy cywilnoprawnej. Jak słusznie zauważył organ należności, których umorzenia domaga się skarżący, wynikają wprost ze stosunku cywilnoprawnego, łączącego stronę z Gminą Miasto [...]. Stosunek zobowiązaniowy między stronami wynika z umowy zawartej na podstawie przepisów prawa cywilnego, tj. umowy najmu,

50 w tym przypadku - najmu lokalu użytkowego. Prawdą jest, że ww. lokal należy

51 do zasobów Gminy Miasta [...] i sprawy najmu lokali stanowiących własność gminy rozpatrywane są przez organy wykonawcze gminy, jakim jest m.in. prezydent miasta,

52 to jednak organ ten nie występuje w roli organu administracji publicznej, lecz jako organ reprezentujący gminę będącą właścicielem lokalu. Występuje zatem jako reprezentant osoby prawnej w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych, z zakresu prawa cywilnego, a nie z zakresu prawa administracyjnego. Z tego też względu sprawy dotyczące najmu lokali, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021, poz. 1805 ze zm.) należą do właściwości sądu powszechnego. Organ administracji nie wydaje w tym zakresie władczych rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym (decyzji), które podlegałyby kontroli instancyjnej organu wyższego stopnia, jak i kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny.

53 Skoro organ administracji publicznej nie miał upoważnienia w przepisie prawa materialnego do wydania rozstrzygnięcia w indywidulanej sprawie o prawach lub obowiązkach skarżącego w zakresie umorzenia należności pieniężnych z tytułu czynszu najmu za lokal użytkowy, to nie miał podstawy do wydania decyzji odmownej. W tej sytuacji wystarczające było poinformowanie o tym wnioskodawcy na piśmie. Skoro sporne pismo Prezydenta Miasta z 4.01.2022 r. nie jest decyzją administracyjną, zatem nie przysługuje od niego odwołanie zgodnie z przepisami k.p.a. Wbrew przekonaniu strony skarżącej ustawodawca nie przewidział w obowiązujących przepisach odrębnej formy aktu administracyjnego dla pism i czynności podejmowanych przez organ

54 w sprawach z zakresu najmu lokali.

55 Rekapitulując, stwierdzić należy, że wydane przez Prezydenta Miasta pismo

56 z [...]01.2022 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.,

57 od której stronie przysługiwałoby określone w art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania, a to z kolei pozwala uznać za prawidłowe postanowienie Kolegium

58 z [...]04.2022 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (orzeczenie

59 to nie zostało zaskarżone przez stronę, pomimo stosownego pouczenia zawartego przez organ w postanowieniu). W dalszej kolejności zasadnie Kolegium stwierdziło niedopuszczalność ww. wniosku, albowiem skarżącemu nie przysługiwało także prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W tej sytuacji organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. zasadnie stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego wniosku, z uwagi na brak aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu (brak decyzji wydanej przez Kolegium w pierwszej instancji).

60 W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że postanowienie Kolegium z [...]04.2022 r. nie było orzeczeniem wydanym w pierwszej instancji, lecz zostało wydane z uwagi

61 na wniesienie przez stronę pisma z [...]01.2022 r., które strona oznaczyła jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z [...]01.2022 r. Zatem należy zgodzić się z Kolegium,

62 że skoro postanowienie z [...]04.2022 r. nie zostało wydane przez Kolegium jako organ działający w pierwszej instancji, to nie może zostać objęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.

63 Na koniec stwierdzić należy, że Sąd uznał, iż nie zachodzą także wskazywane

64 w skardze naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie przed organami zostało przeprowadzone rzetelnie, uzasadnienie postanowień Kolegium spełnia wszelkie wymogi proceduralne, jest wyczerpujące i zawiera omówienie wszystkich istotnych wątków sprawy.

65 W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.