Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2023 r., I SA/Sz 3/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2023 r., I SA/Sz 3/23

Sentencja

1 Sygn. [...] I SA/Sz 3/23 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] na czynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wstrzymania wypłaty dotacji oświatowej na rok 2023 I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasadza od Burmistrza Miasta na rzecz strony skarżącej [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 E. K. i M. S. organ prowadzący Przedszkole Niepubliczne "[...]" w S. (zwane dalej "stroną skarżącą", "skarżącymi")

3 [...]10.2022 r. na formularzu złożyły wniosek o udzielenie dotacji z budżetu Miasta S. dla podmiotów oświatowych, dla których Miasto S. nie jest organem prowadzącym na rok 2023 oraz zwróciły się o przyjęcie wniosku złożonego po upływie ustawowego terminu ([...]09.2022 r.), w związku z nieobecnością w S. osób prowadzących przedszkole z powodów od nich niezależnych, tj. odwołanego lotu do Polski z [...]09.2022 r. i powrotu [...]10.2022 r.

4 W piśmie z [...]11.2022 r. Burmistrz Miasta (zwany dalej "organem dotującym"), na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2022 r. poz. 2082 – zwanej dalej: "u.f.z.o.") w związku z niedotrzymaniem ustawowego terminu na złożenie wniosku

5 o planowanej liczbie dzieci w przedszkolu na rok 2023, poinformował, że wstrzymał wypłatę dotacji oświatowej dla strony skarżącej na rok 2023.

6 Skarżące, w piśmie z [...]11.2022 r., zwróciły się z prośbą o ustosunkowanie się

7 do ich pisma z 4.10.2022 r., w którym wyjaśniły powód złożenia wniosku z opóźnieniem. Skarżące poprosiły o udzielenie odpowiedzi na pytania czy uzasadnienie zostało przyjęte przychylnie i czy dotacja na rok 2023 zostanie im przyznana oraz wypłacona. Następnie,

8 w piśmie z [...]11.2022 r. organ prowadzący przedszkole wniósł skargę i zaskarżył

9 w całości czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, polegającą na wstrzymaniu przez organ dotujący wypłaty dotacji oświatowej na rok 2023.

10 Skarżonej czynności strona zarzuciła:

11 1) naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – zwanej dalej "k.p.a.") i art. 2 Konstytucji RP poprzez nadużycie przez organ dotujący kompetencji i wstrzymanie wypłaty dotacji oświatowej dla ww. przedszkola z uwagi na uchybienie terminowi do złożenia rocznego wniosku o wypłatę dotacji, mimo że uchybienie to nastąpiło bez winy skarżących, czynność dokonana została z niewielkim opóźnieniem, bez wpływu na planowanie budżetowe, a interes społeczny i słuszny interes skarżących przemawia za wypłatą dotacji; ewentualnie:

12 2) naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przekroczenie swobody uznania administracyjnego

13 i brak pełnego oraz rzetelnego wyjaśnienia sprawy, a także wstrzymanie wypłaty dotacji na rok 2023 wskutek nadużycia uznania administracyjnego;

14 3) naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego oraz wyjaśnienia skarżącym zasadność działania przez organ dotujący;

15 4) naruszenie prawa procesowego, to jest art. 107 § 1 k.p.a. i brak koniecznych elementów decyzji administracyjnej.

16 Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o:

17 1) uznanie nabycia przez skarżące uprawnienia do otrzymania dotacji oświatowej

18 w roku 2023 w związku z prowadzeniem ww. przedszkola od gminy miasta;

19 ewentualnie:

20 2) uznanie bezskuteczności czynności z dnia [...]11.2023 r., tj. wstrzymania skarżącym wypłaty dotacji oświatowej dla przedszkola na rok 2023;

21 a w każdym przypadku:

22 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

23 W uzasadnieniu skargi strona po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, odniosła się do właściwości sądu administracyjnego w sprawach skarg na czynności organów. Następnie powołała się na art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - zwanej dalej: "p.p.s.a.") dotyczącego terminu na wniesienie skargi w wyżej wymienionych sprawach.

24 Skarżące wskazały, że uchybienie przez nie terminu prekluzyjnego nastąpiło całkowicie bez ich winy, nie mogły tej okoliczności przeciwdziałać, nie mogły jej przewidzieć, a czynności dopełniły bezzwłocznie po uzyskaniu takiej możliwości.

25 Co więcej, opóźnienie wynosiło tylko 4 dni, z tego 2 dni weekendu. Spełnienie do dnia

26 30 września poprzedzającego rok udzielenia dotacji warunków, o których mowa

27 w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., przez podmiot uprawniony do dotacji i złożenie oświadczenia dotyczącego liczby uczniów, ma umożliwić organowi dotującemu oszacowanie liczby podmiotów uprawnionych do dotacji i wysokości świadczeń, jakie będą im przypadały

28 w następnym roku, celem odpowiedniego zaplanowania potrzeb i wydatków budżetowych. Nie sposób zatem nawet zakładać jakichkolwiek negatywnych konsekwencji dla planowania budżetowego gminy, bo prace takie nawet nie mogły się rozpocząć.

29 Skarżące wskazały, że w przedmiotowej sprawie zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela oraz interesu społecznego (wszak pozbawienie dotacji oznaczać będzie prawdopodobnie albo likwidację przedszkola i pozbawienie dzieci opieki przedszkolnej w ciągu roku szkolnego, albo ogromny wzrost kosztów takiej opieki

30 u rodziców) przemawiają przeciwko uwzględnieniu ochrony przysługującej gminie z racji upływu ww. terminu prekluzyjnego. Nie można czynić zarzutu skarżącym z tego,

31 że planowały dokonanie czynności w ostatnich dniach upływu terminu.

32 Na koniec strona skarżąca, powołując się na uregulowania zawarte

33 w art. 33 ust. 4 u.f.z.o., wskazała, że przyznanie dotacji pozostawione zostało uznaniu organu dotującego. Organ może zatem, odstępując od wskazanych warunków, przyznać dotację albo dotacji nie przyznać, o ile od tych warunków nie odstępuje. Jednakże

34 w ocenie strony podejmując określone czynności w granicach uznania administracyjnego, organy administracji publicznej winny dokładnie wyjaśnić okoliczności stanu faktycznego, w jakim określone czynności podejmują oraz wyjaśnić zainteresowanym podmiotom zasadność swojego działania. W ocenie skarżących działanie organu dotującego uzewnętrznione w informacji przekazanej stronie skarżącej w piśmie z [...]11.2022 r. tych warunków nie spełniło. Przy czym rozpatrzenie wniosku ubiegającego się o dotację w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. winno nastąpić decyzją administracyjną. Pismo z dnia [...]11.2022 r. wymogów formalnych decyzji administracyjnej nie spełnia.

35 Jak wynika z akt sprawy w piśmie z [...]12.2022 r. skarżące zwróciły się do organu z pytaniem czy z dniem [...]01.2023 r. zostanie przyznana dotacja dla dzieci i pracowników przedszkola? Ponadto, poinformowały, że z przyczyn losowych, na które nie miały wpływu, wniosek o przyznanie dotacji na rok [...] złożony został [...]10.2023 r. (w tym

36 1 i 2.10 to sobota i niedziela). Jednocześnie powołując się na stanowisko MEN i opinię radcy prawnego, stwierdziły, że ustawodawca przewidział i dopuścił sytuację wystąpienia potencjalnej zwłoki w przekazaniu danych.

37 W piśmie z [...]12.2022 r. organ, odpowiadając na pismo skarżących

38 z [...]12.2022 r., poinformował, że negatywnie rozpatrzył wniosek. W związku

39 z powyższym zwrócił się do strony skarżącej o poinformowanie rodziców dzieci korzystających z placówki o możliwości skorzystania z usług innych przedszkoli funkcjonujących w mieście.

40 W odpowiedzi na skargę z [...]12.2022 r. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, organ wskazał, że przedstawione w [...]10.2022 r. przez skarżące przyczyny nieterminowego złożenia wniosku o dotację na rok 2023 (odwołany lot samolotu) uznane zostały za niewystraczające.

41 Biorąc powyższe pod uwagę, organ dotujący wyszedł z założenia, że przepis

42 art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie przewiduje obligatoryjności wyrażenia zgody na odstąpienie

43 od terminu złożenia wniosku i może być stosowany jedynie w sytuacjach wyjątkowych, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Zaistniałe opóźnienie było wyłącznie wynikiem nienależytej staranności organu prowadzącego placówkę w dbaniu o własny interes oraz lekceważenia obowiązków administracyjnych spoczywających na podmiocie odpowiedzialnym za wychowanie przedszkolne.

44 Strona skarżąca w piśmie z [...]01.2023 r. podtrzymała twierdzenia i zarzuty skargi, następnie wskazała, że stanowisko organu jest błędne i to z dwóch przyczyn.

45 Po pierwsze: w stanie faktycznym niniejszej sprawy pod znakiem zapytania staje w ogóle konieczność i możliwość zastosowania art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Po drugie: przepis

46 art. 33 ust. 4 u.f.z.o. istotnie opiera się na uznaniu administracyjnym, co jednak nie oznacza dowolności organu. W ocenie strony, kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest rozważenie przyczyny uchybienia terminowi (znikomego) wskutek okoliczności, za które strona nie odpowiada.

47 W piśmie z [...]03.2023 r. strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu

48 z dokumentu: informacji publicznej udzielonej przez KCUW w S.

49 z [...]03.2023 r., z którego wynikało, że gmina uwzględniła planowaną liczbę dzieci

50 w ww. przedszkolu w roku szkolnym 2022/2023, liczba ta ujęta została w SIO oraz

51 dla potrzeb ubiegania się o dotację oświatową przez gminę.

52 W dniu [...]03.2023 r. Przewodniczący Wydziału I skierował sprawę

53 do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym strony zostały zawiadomione.

54 Pismem z [...]04.2023 r. skarżące wniosły od dopuszczenie dowodu z pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej z [...]03.2023 r. potwierdzającego fakt uwzględnienia przez Gminę dzieci uczęszczających do Przedszkola Niepublicznego "[...]" do ubiegania się o subwencję oświatową i potwierdzenie przez Gminę prawidłowości danych w ramach procesu weryfikacji danych do naliczenia subwencji oświatowej dla przedszkoli [...]01.2023 r. (w tym planowanej liczby dzieci w Przedszkolu skarżących).

55 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

56 Skarga okazała się uzasadniona.

57 Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych obejmują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące

58 do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie

59 ich z obrotu prawnego. Rozpoznając skargę na taką czynność, zgodnie z treścią

60 art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa

61 w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis

62 art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

63 Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez Burmistrza przyznania

64 i wypłaty dla strony dotacji oświatowej na 2023 rok. Sąd ocenia sprawę z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego na dzień podejmowania czynności i poza zakresem oceny pozostają okoliczności zaistniałe później.

65 Stosownie do art. 33 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że:

66 1) organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8,

67 art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1;

68 2) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka,

69 o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane

70 do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26,

71 art. 28-31a i art. 32.

72 W piśmie z [...]11.2022 r. organ jako przyczynę odmowy przyznania i wypłaty dotacji wskazał na niedotrzymanie przez stronę terminu złożenia informacji o planowanej liczbie uczniów na 2023 rok.

73 W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu należy ocenić jako nieuprawnione

74 i podjęte z naruszeniem zasad postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że strona w terminie przewidzianym na złożenie wniosków

75 o przyznanie dotacji na 2023 rok nie przedłożyła w organie dokumentu (wniosku),

76 tj. do dnia [...]09.2022 r. Niewątpliwie postępowanie w przedmiocie dotacji ma charakter wnioskowy i to na stronie spoczywa obowiązek dopełnienia wymogów przewidzianych przepisem art. 33 u.f.z.o. Jednakże nie oznacza to, że organ nie ma obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w dalszej konsekwencji rzetelnego i wyczerpującego przedstawienia swojego stanowiska na piśmie.

77 Według Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie podjął właściwych czynności. Sąd jako niewystarczające ocenia pismo organu z [...]10.2022 r. W piśmie tym organ ograniczył się do poinformowania strony, że wstrzymał wypłaty oświatowej dla strony na rok 2023, a jako powód odmowy podał jedynie niedotrzymanie przez stronę skarżącą ustawowego terminu na złożenie wniosku.

78 Ponadto, jako uzasadnioną Sąd ocenia argumentację strony, że organ zobligowany był (wobec zajętego przez siebie stanowiska o niedochowaniu terminu) rozważyć pisma strony z [...]10.2022 oraz [...]11.2022 r. w kontekście art. 33 ust. 4 u.f.z.o. O ile bowiem już niespełnienie jednego z warunków, określonych w art. 33 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.z.o., pozbawia podmiot wnioskujący możliwości otrzymania dotacji, o tyle

79 w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wprowadzono odstępstwo od tej zasady, umożliwiające organowi dotującemu przekazanie dotacji mimo braku spełnienia warunków podanych

80 w ust. 1. Mianowicie: "Na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa

81 w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nieprzekazania informacji i danych,

82 o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2."

83 Sąd nie neguje, że określoną w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. możliwość wyrażenia zgody na odstąpienie od terminów, o których mowa w ust. 1, ustawodawca pozostawił uznaniu organu dotującego (co wynika ze zwrotu "może wyrazić zgodę"), w które to uznanie Sąd nie może ingerować. Jednak w niniejszej sprawie organ w ogóle ww. przepisu nie zastosował. Ponadto, należy zauważyć, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, choć istotnie organ ma możność wyboru, bo może odmówić przyznania dotacji, nawet w sytuacji, gdy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku. Niemniej jednak rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu poczynienia ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ orzekający w granicach uznania powinien działać na zgodnie z przepisami prawa, jak również podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, by załatwić sprawę

84 z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 6 i art. 7 k.p.a.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia o przekonującej treści (art. 9 i art. 11 K.p.a.). Obowiązkiem organu administracji jest więc wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym piśmie. Wobec powyższego kontrola sądu administracyjnego prowadzona z punktu widzenia legalności działania organów administracji publicznej jest w stosunku do takich rozstrzygnięć ograniczona. Sprowadza się ona do zbadania czy w toku postępowania organ działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił wyżej wymienionym przepisom postępowania.

85 Sąd zauważa, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ powołał się

86 na uregulowania zawarte w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. i w ramach uznaniach administracyjnego stwierdził, że przepis ten nie przewiduje obligatoryjności wyrażenia zgody na odstąpienie

87 od terminu złożenia wniosku i może być stosowany jedynie w sytuacjach wyjątkowych, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Następnie wskazał, że zaistniałe opóźnienie było wyłącznie wynikiem nienależytej staranności organu prowadzącego placówkę

88 w dbaniu o własny interes oraz lekceważenia obowiązków administracyjnych spoczywających na podmiocie odpowiedzialnym za wychowanie przedszkolne. Dalej podał, że aktualnie Miasto S. dysponuje wystarczającą ilością miejsc w innych placówkach przedszkolnych ([...] miejsc), do których - w razie zaistniałej konieczności - może przyjąć dzieci z ww. przedszkola. Stworzone są zatem możliwości zaspokojenia zbiorowych potrzeb lokalnej społeczności w zakresie szeroko rozumianej opieki przedszkolnej, za którą odpowiada gmina.

89 Powyższych kwestii w piśmie (zaskarżonej czynności) organ nie wskazywał. Wyrażenie ww. stanowiska w odpowiedzi na skargę należy uznać za spóźnione.

90 Odpowiedź na skargę jako pismo procesowe, nie może stanowić uzupełnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Wszelkie ustalenia stanu faktycznego oraz ocena prawna winny nastąpić w postępowaniu przed organem i mieć swoje odzwierciedlenie w treści podjętej czynności.

91 W ocenie Sądu, działanie organu w sprawie nie pozwala na uznanie, że organ

92 w sposób należyty wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy.

93 Ponownie rozpoznając sprawę, organ dotujący winien uwzględnić wskazania Sądu, jak również rozważyć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o.

94 Z uwagi na stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności ze względów formalnych brak było podstaw do przeprowadzania dowodów z załączonych przez skarżące do akt sądowych dokumentów odnoszących się do kwestii merytorycznych.

95 Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności organu dotującego na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

96 O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.