Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lutego 2015 r., I SA/Sz 1157/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lutego 2015 r., I SA/Sz 1157/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.),, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2012 I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu S. z siedzibą w D. z dnia [...] r. nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu S z siedzibą w D, dalej "Kierownik Biura ARiMR", wydał w dniu 28 lutego 2014 r. wydał decyzję M N o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł.

3 Kierownik Biura ARiMR podał, że w dniu 8 maja 2012 r. rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. Płatność ta wysokości [...]zł została przyznana rolnikowi decyzją z dnia 19 grudnia 2012 r. i wypłacona w dniu 16 stycznia 2013 r. Kierownik Biura ARiMR wskazał, że w dniach 16-17 października 2013 r. w gospodarstwie rolnika odbyła się kontrola, w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości. Ww. nieprawidłowości wpłynęły na wydanie decyzji przez Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie łącznej [...]zł.

4 Zdaniem Kierownika Biura ARiMR, stwierdzenie przez organ ww. nieprawidłowości wpłynęło w sposób bezpośredni na konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. Kierownik Biura ARiMR wskazał przepisy i sposób wyliczenia wysokości tej płatności pobranej nienależnie oraz termin uiszczenia odsetek.

5 Rolnik złożył odwołanie od powyższej decyzji i wniósł o jej zmianę lub jej uchylenie. Rolnik wniósł zarzuty, które dotyczyły, jego zdaniem, nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli w jego gospodarstwie w 2013 r.

6 Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania rolnika, wydał w dniu 28 lipca 2014 r. decyzję, w której:

7 1. uchylił decyzję z dnia 28 lutego 2014 r.;

8 2. ustalił kwotę nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w wysokości [...] zł.

9 Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie. Wskazał, że decyzja Kierownika ARiMR z dnia 28 lutego 2014 r. przyznająca rolnikowi płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości stała się ostateczna. Zdaniem organu odwoławczego, stwierdzone nieprawidłowości w toku przedmiotowej kontroli miały wpływ na ustalenie kwot nienależnie pobranej płatności za 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 r. w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz., WE nr L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r. ze zm., str. 8), dalej "rozporządzenie UE nr 65/2011", pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono obowiązków i kryteriów wynikających z tego przepisu. Ponadto z ww. przepisu wynikało także, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Organ odwoławczy przytoczył treść § 38 ust. 2 i § 50 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361), dalej "rozporządzenie MR z 2013 r."). Organ odwoławczy podał, że niespełnienie wymogów przewidzianych dla programu rolnośrodowiskowego jakie zostało stwierdzone w toku kontroli na miejscu w 2013 r. nałożyło na organ obowiązek odzyskania płatności rolnośrodowiskowych wypłaconych rolnikowi w latach wcześniejszych z tytułu realizowanych wariantów pakietów, wobec których stwierdzono nieprawidłowości. Organ odwoławczy przedstawił sposób wyliczenia kwoty płatności rolnośrodowiskowej pobranej nienależnie oraz termin uiszczenia odsetek.

10 Rolnik złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję i wniósł o jej uchylenie lub zmianę decyzji oraz uznanie, że pobrane przedmiotowe płatności były należne. Zarzuty skargi były skoncentrowane na nieprawidłowościach w sposobie przeprowadzenia kontroli w 2013 r.

11 Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

12 Sąd wskazał, co następuje:

13 Spór w sprawie dotyczył prawidłowości ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2012 r.

14 Kwestia związana z prawidłowością przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnika w 2013 r. był poza kontrolą Sądu.

15 Okoliczności przeprowadzenia tej kontroli, jak i stwierdzone w toku jej nieprawidłowości na dzień orzekania przez Sąd objęte zostały decyzją Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, która jest ostateczna. Skarżący nie złożył od niej odwołania. Wobec powyższego, zarzuty skargi odnoszące się do ww. kontroli były niezasadne, gdyż nie dotyczyły niniejszego przedmiotu postępowania sądowego.

16 Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

17 Na podstawie art. 135 ppsa, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

18 Zgodnie z art. 43 rozporządzenia Delegowanego komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.2014.181.48), rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do: a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.; b)wniosków o płatności złożonych w odniesieniu do roku 2014; oraz c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007.

19 Wobec powyższego, przy rozpoznaniu tej sprawy przez Sąd miały zastosowanie przepisy rozporządzenia UE nr 65/2011.

20 Zdaniem Sądu, rozporządzenie nr UE 65/2011, skierowane jest do Państw członkowskich i wprowadza jedynie ogólne zasady kontroli.

21 Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 tego rozporządzenia. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie mógł przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności.

22 Organy administracji w swoich decyzjach powoływały się na art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 65/2011. Przepis ten ma tytuł "Zmniejszenia i wykluczenia w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami", ujęty został w części II "Zasady zarządzania i kontroli", w tytule I "Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do niektórych środków w ramach osi 2", rozdział II "Kontrola, zmniejszenia i wykluczenia". Na podstawie art. 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

23 a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

24 b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

25 W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

26 Nie oznacza to jednak, że przepis ten może być stosowany w oderwaniu od ust. 2 tego artykułu, który stanowi, że "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art.18 ust. 3 ww. rozporządzenia).

27 Zdaniem Sądu, na podstawie ww. rozporządzenia Państwa członkowskie mają możliwość odzyskania (zwrotu) pobranych przez rolnika płatności i uprawnione są do ustanowienia przepisów krajowych, szczegółowo regulujących tę kwestię.

28 Zgodnie z art. 29 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 143, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

29 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

30 2) krajowych, przeznaczonych na:

31 a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

32 b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

33 - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

34 Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ww. ustawy).

35 Do należności, o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni (art. 29 ust. 7 ww. ustawy).

36 Przepisami krajowym w zakresie płatności rolnośrodowiskowej są przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 46 tego rozporządzenia.

37 Przepisy tego rozporządzenia, tak jak rozporządzenia UE nr 65/2011 rozróżniają instytucje w postaci zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu). Powyższe oznacza, że instytucje te charakteryzują się innymi przesłankami i powinny być stosowane zależnie od okoliczności faktycznych, które uregulowane są w przepisach.

38 Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej, organy administracji powinny rozważyć tę kwestię na podstawie przepisów regulujących instytucję zwrotu, tj. § 39 i 49.

39 W niniejszej sprawie, organy nie rozważyły ww. przepisów, ale rozpoznały sprawę w oparciu o § 38 rozporządzenia z MR 2013 r. dotyczący zmniejszeń.

40 Zdaniem Sądu, organy postąpiły nieprawidłowo. Ostatnie zdanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 65/2011 nie przesądza o analogicznym stosowaniu przepisów dotyczących zmniejszeń do kwestii zwrotu pobranych płatności. Według Sądu, jak wyżej wskazano, nie można czytać tego zdania w oderwaniu od ust. 2 art. 18 rozporządzenia UE nr 65/2011. Gdyby tak było jak twierdzą organy, przepisy dotyczące zwrotu płatności były zbędne, co świadczyłoby o nieracjonalności ustawodawcy krajowego i unijnego.

41 Z uwagi, że obie decyzje zawierały te same uchybienia przez naruszenie art. 18 rozporządzenia UE nr 65/2011 w zw. z § 28 rozporządzenia MR z 2013 r., Sąd zdecydował o ich wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

42 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji zobowiązany jest ją rozpoznać sprawę w oparciu o przepisy dotyczące zwrotu. O ile będą zachodziły przesłanki do dochodzenia nienależnie pobranej płatności, organ zobowiązany będzie zakończyć sprawę przez wydanie decyzji zgodnie z przepisami, w innym wypadku winien umorzyć postępowanie.

43 Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, art. 135, art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).