Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 maja 2015 r., II SAB/Sz 57/15

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 maja 2015 r., II SAB/Sz 57/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Rady Gminy Gryfice na bezczynność Burmistrza Gminy Gryfice w przedmiocie wykonania czynności nakazanej prawem postanawia: odrzucić skargę

Uzasadnienie

2 Rada Gminy pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w trybie art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skargę na bezczynność Burmistrza Gminy polegającą na niewykonaniu czynności nakazanych prawem, a w konsekwencji naruszenie art. 30 ust.1 ww. ustawy, poprzez niewykonanie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...]w sprawie likwidacji samorządowego zakładu budżetowego w celu przekształcenia w jednostkę budżetową.

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014r. sygn. akt II SAB/Sz 125/14 odrzucił powyższą skargę jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że brak jest podstawy prawnej zobowiązującej Burmistrza Gminy do wydania zarządzenia w sprawie dotyczącej wykonania uchwały Rady Gminy, zatem nie jest dopuszczalne postawienie mu zarzutu bezczynności w tym zakresie.

4 Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2015r. sygn. akt II GSK 398/15 uchylił powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując w uzasadnieniu, że ocena zarzutów skargi nie może skutkować jej odrzuceniem, gdyż ocena ta może być dokonana jedynie po uprzednim uznaniu dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego.

5 Następnie NSA stwierdził, że Sąd powinien dokonać oceny zarzutów skargi w kontekście zaistnienia bezczynności organu gminy i jej ewentualnego wpływu na interes prawny skarżącej, jeżeli stwierdziłby zaistnienie takiej bezczynności. Ocena w takim zakresie należy do właściwości sądu administracyjnego, dlatego Sąd I instancji nie mógł się od niej uchylić poprzez odrzucenie skargi, pomimo że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w istocie dokonał oceny bezczynności organu gminy. Stwierdzenie przez sąd administracyjny niezaistnienia okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonywania takiej oceny, lecz co najwyżej za uzasadniające oddalenie skargi.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7 Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w tym przypadku w postanowieniu z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 398/15.

8 Będąc związany, na mocy wskazanego przepisu, wytycznymi NSA, tutejszy Sąd odczytał wykładnię prawa zawartą w postanowieniu II GSK 389/15 w ten sposób, że jeżeli Sąd dokonuje merytorycznej oceny zarzutów skargi, to nie może uczynić tego w postanowieniu odrzucającym skargę, gdyż oceny tej dokonuje się w wyroku. W pełni podzielając takie stanowisko NSA należy podkreślić, iż nie zwalnia ono Sądu od dokonania oceny formalnej skargi pod względem jej dopuszczalności, której przesłanki określa art. 58 § 1 P.p.s.a. Innymi słowy rzecz ujmując, Sąd obecnie rozpatrujący skargę zrozumiał postanowienie NSA w ten sposób, że niedopuszczalne było odrzucenie skargi z przyczyn wskazanych w uchylonym postanowieniu WSA ze względu na ich merytoryczny charakter, co nie jest równoznaczne z zaleceniem odstąpienia od formalnego zbadania dopuszczalności skargi.

9 Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi" (§ 2).

10 Przepisami szczególnymi w stosunku do regulacji ogólnej zawartej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącymi podstawę do zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej są ustawy o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa.

11 Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), stanowi że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101 a ust. 2).

12 Odpowiednie stosowanie przepisów art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że skarga wnoszona w trybie art. 101a powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 101 tej ustawy. Podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi jest każdy, kto może wykazać, że w wyniku bezczynności organu gminy albo w wyniku podjęcia przez organ gminy czynności prawnej lub faktycznej został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny powinien wynikać z określonej normy prawa materialnego, powinien być indywidualny i konkretny.

13 W przedmiotowej sprawie skargę wniosła rada gminy, zarzucając bezczynność burmistrzowi polegającą na niewykonaniu podjętej przez nią uchwały.

14 Rada gminy stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest organem stanowiącym i kontrolnym. Burmistrz natomiast w myśl art. 30 ust. 1 tej ustawy, wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminnym określają ustawowe obowiązki i zarazem kompetencje zarówno rady gminy jak i burmistrza. Jednakże z przepisów tych rada gminy nie może wywodzić "interesu prawnego", o którym mowa w art. 101, w poszukiwaniu ochrony prawnej przed sądem administracyjnym, w sytuacji braku współdziałania organu wykonawczego przejawiającego się w niewykonaniu uchwały.

15 Droga sądowa nie jest bowiem przewidziana dla rozstrzygania wewnętrznych sporów pomiędzy organem wykonawczym a organem uchwałodawczym gminy. Podobne stanowisko wyrażane już było w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: postanowienie NSA z 18 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 3044/14, postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 38/14, postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 1584/09, postanowienie WSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1324/12, publikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

16 Wywiązywanie się organów gminy z ustawowo przyznanych im kompetencji nie jest pozbawione środków prawnych umożliwiających ich kontrolę, a w szczególnych sytuacjach ingerencję organów wyższego stopnia. Nadzór nad działalnością gminną, a więc nad organami gminy, stosownie do art. 86 ustawy o samorządzie gminnym sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Nadzór ten sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ww. ustawy.). Organ ten, w myśl art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym może wezwać wójta (burmistrza) do zaprzestania naruszeń jeżeli dopuszcza się on powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku - występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta (burmistrza). W przypadku odwołania wójta (burmistrza) Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta (burmistrza) pełni jego funkcję.

17 Z powyższych względów stwierdzić należy, że Radzie Gminy jako organowi stanowiącemu nie przysługuje własny, indywidulany interes prawny w zaskarżeniu bezczynności Burmistrza Gminy na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

18 W pełni podzielić należy stanowisko NSA wyrażające się w stwierdzeniu, że w sytuacji gdy po stronie skarżącej brak interesu prawnego jest oczywisty, wynika z samej treści skargi i nie wymaga dokonania żadnych dodatkowych ustaleń, Sąd może odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1332/14, postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 2500/10).

19 Z powyższych względów, skargę jako niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.