Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2021 r., II SA/Sz 653/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2021 r., II SA/Sz 653/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w Polanowie z dnia 28 czerwca 2018 r. nr LIV/298/18 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Polanów I. stwierdza nieważność załącznika do Uchwały Rady Miejskiej w Polanowie z dnia 28 czerwca 2018 r., nr LIV/258/18, w części tj. § 7, § 9 ust.1, § 10, § 11, § 20, § 21 ust.2; II. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie

2 Prokuratur Rejonowy w K. zaskarżył na podstawie na podstawie

3 art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U.2017.1767

4 j.t. ze zm.), art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 13 § 1 i 2, art. 50 § 1, art. 52 § 1,

5 art. 53 § 2a i 3 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

6 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 j.t. ze zm.;

7 dalej: "P.p.s.a.") uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2018 r.

8 nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. – w części, tj. w zakresie § 2 ust. 2-9, § 3, § 7,

9 § 9, §10, § 11, § 14, § 15, § 16, § 25, § 32 uchwały.

10 W skardze Prokuratur Rejonowy zarzuci istotne naruszenie prawa, tj.:

11 - art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283) polegające na zawarciu w § 2

12 ust. 2- 9 uchwały zapisów stanowiących powtórzenie definicji ustawowych określonych w art. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 roku o zbiorowym dostarczaniu wody i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2018.1152

13 ze zm.; dalej: "u.z.z.w.") i odrębnym definiowaniu pojęć na poziomie aktu wykonawczego;

14 - art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283) polegające na powtórzenie

15 i modyfikację w § 3, § 10, § 11 uchwały art. 6 ust. 1 u.z.z.w., a wskazanie zakresu treści umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcą dostarczającego wodę i odprowadzającego ścieki a odbiorcą usług, co powoduje wejście

16 w sferę stosunków cywilnoprawnych pomiędzy stronami umowy

17 (art. 3531 k.c);

18 - art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz §137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283) polegające na wskazaniu w § 7 uchwały obowiązku odbiorcy usług do wykazania przed zawarciem umowy

19 o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości lub uprawdopodobnienie faktu korzystania

20 z przyłączonej nieruchomości przy jej nieuregulowanym stanie prawnym, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa może być również zawarta w przypadku korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym bez warunkowania jej dodatkowym uprawdopodobnieniem; podobny zarzut odnosi się do § 20 i § 21 ust. 2 uchwały dotyczący wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej

21 w zakresie wykazania się tytułem prawnym, do korzystania z nieruchomości;

22 - art. 7, 94 Konstytucji RP oraz §137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283) polegające na uzależnieniu w § 9 uchwały zawarcia umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym

23 od uznania przedsiębiorstwa, przy jednoczesnym braku przesłanek,

24 od których uzależnione jest zawarcie umowy, co stanowi także naruszenie

25 art. 6 ust 6 u.z.z.w. w zw. z art. 6 ust. 2 u.z.z.w.;

26 - art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz §137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283) polegające na wejście w materie uregulowaną przepisami wyższego rzędu w § 14 uchwały w zakresie sposobu rozliczania ilości dostarczanej wody, tj. naruszenie art. 27 ust. 1 u.z.z.w.;

27 - art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz §137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283) polegające na wejście w materie uregulowaną przepisami wyższego rzędu w § 15 i § 16 uchwały w zakresie sposobu rozliczania ilości odprowadzania ścieków i bezpowrotnie zużytej wody, tj. naruszenie art. 27 ust. 4 i 6 u.z.z.w.;

28 - art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz §137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283) w § 32 uchwały poprzez uzależnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zwarcia umowy między przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym a Gminą i jednostka straży pożarnej

29 (art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. w zw. z art. 22 ust. 2 u.z.z.w.).

30 Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 2 ust. 2-9, §3, §7, § 9, §10, § 11, § 14, §15, § 16, § 25, § 32 uchwały.

31 W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wskazała, że stanowisko Skarżącego jest co do zasady prawidłowe, natomiast nie zgodziła się z zarzutem wobec § 7 uchwały. Następnie organ wskazał, że Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy P., z Regulaminu tego zostały skreślone § 11 i § 12.

32 Pismem procesowym z 5 października 2021 r. organ wniósł o uwzględnienie

33 w podjętym postępowaniu sądowym Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej

34 w P. z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie przyjęcia projektu zmian regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. w celu przekazania go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu.

35 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

36 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.).

37 W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Przewodnicząca I Wydziału

38 w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie zarządzeniem z 9 września 2021 r., powołując się na art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r.

39 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

40 i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.; dalej: "uCOVID-19"), poinformowała strony postępowania o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne

41 w składzie trzech sędziów, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób

42 w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym poinformowano strony o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego na dzień 27 października 2021 r., jak też o możliwości wypowiedzenia się na piśmie w ww. sprawie.

43 Stosownie do art. 15 zzs? ust. 3 uCOVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy

44 za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu

45 i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku

46 z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony), co w tej sprawie umożliwiono stronom postępowania.

47 Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

48 o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

49 w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia

50 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2001.142.1591 ze zm.; dalej: "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Według sądu, sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

51 W badanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Miejskiej

52 w P. nr [...] z [...] czerwca 2018 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P.. Kwestionowana uchwała została podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 4 u.z.z.w.

53 Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie

54 w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei według art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (także w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały), rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków

55 oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. W myśl art. 19 ust. 3 u.z.z.w. rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie

56 z art. 19 ust. 1 i 4 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

57 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

58 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

59 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

60 4) warunki przyłączania do sieci;

61 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

62 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

63 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług

64 i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

65 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji

66 oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

67 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

68 Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, które tutejszy sąd podziela, art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób,

69 że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Dlatego w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. wyroki WSA

70 z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; WSA w Łodzi

71 z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19, CBOSA).

72 Należy w tym miejscu zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym

73 (art. 87 ust. 2 Konstytucji) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany

74 jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny

75 oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych

76 i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

77 Mając na uwadze powyższe, za uzasadniony należy zatem uznać zarzut istotnego naruszenia prawa w § 7 Regulaminu poprzez nałożenie na odbiorcę usług obowiązku wykazania przed zawarciem umowy o dostarczenie wody

78 i odprowadzanie ścieków dokumentu potwierdzającego tytuł prawny

79 do nieruchomości lub uprawdopodobnienie faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości przy jej nieuregulowany stanie prawnym. W tym zakresie słusznie podniósł Prokurator, że ustawodawca wyraźnie przewidział w art. 6 ust. 4 u.z.z.w.,

80 iż umowa może być zawarta zarówno z osobą, która posiada tytuł prawny

81 do korzystania z nieruchomości, jak i z osobą, która korzysta z nieruchomości

82 o nieuregulowanym stanie prawnym. Uzależnienie zawarcia umowy od przedłożenia dokumentów określonych w § 7 Regulaminu określającego aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości wiązało się z nałożeniem na podmiot zawierający umowę z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym obowiązku który

83 nie znajdujące odpowiedniego oparcia w ustawie. Podobnie rzecz się ma

84 w odniesieniu do określonego w § 20 i § 21 ust. 2 Regulaminu, dotyczących wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej w zakresie wykazania się tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości, która

85 ma być przyłączona do sieci.

86 Za uzasadniony należy również uznać zarzut istotnego naruszenia prawa

87 w § 9 ust. 1 Regulaminu poprzez uzależnienie zawarcia umowy z osobą korzystającą

88 z lokalu w budynku wielolokalowym od uznania przedsiębiorstwa, przy jednoczesnym braku przesłanek, od których uzależnione jest zawarcie umowy. Art. 6 ust. 2 u.z.z.w. stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane

89 do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Ustawodawca nie pozostawił zatem do uznania przedsiębiorstwa zwarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, lecz wyraźnie wskazał, że jest ono obowiązane do jej zawarcia z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem. Art. 6 ust. 6 u.z.z.w. stanowi natomiast, że na wniosek właściciela

90 lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, o której mowa

91 w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku (...). Zwrot "zawiera umowę" również wyraźnie wskazuje na obowiązek zawarcia umowy

92 w przypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 6 ust. 6 pkt 1-7 u.z.z.w.

93 W skardze podniesiono zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez wskazanie w § 10 i 11 Regulaminu zakresu treści umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcą dostarczającym wodę i odprowadzającym ścieki a odbiorcą usług, co powoduje wejście w sferę stosunków cywilnoprawnych pomiędzy stronami umowy.

94 Odnosząc się do wskazanego zarzutu, sąd podziela pogląd, że wskazanie

95 w Regulaminie, co należy określić w treści umowy wykracza poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów" (...) należy rozumieć określenie warunków niezbędnych

96 do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków umowy, a więc treści samej umowy (por. wyrok WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19). Tutejszy Sąd podziela stanowisko wyrażone

97 w przywołanym wyżej wyroku, że takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach Regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść

98 art. 6 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W myśl art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. mowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń. Natomiast

99 z treści art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. wynika, że prawa i obowiązki stron umowy określa właśnie wspomniana umowa, co wyklucza możliwość regulacji tych kwestii

100 w Regulaminie. Próba ich uregulowania w Regulaminie stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a gminą, do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy. Należy podkreślić, że zasada swobody umów, która zawarta jest w art. 353ą k.c. stanowi,

101 iż strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Tutejszy sąd podziela stanowisko

102 NSA wyrażone w wyroku z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18), że kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, powinny być uregulowane w umowie

103 o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą,

104 a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych,

105 aby na treść takiej umowy wpływać. Tym samym postanowienia odnoszące

106 się do treści umowy, jak również dotyczące rozwiązywania umów, czy też ich wygasania, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Tym samym, w ocenie sądu § 10 i 11 Regulaminu wkraczają w treść umowy łączącej przedsiębiorstwo

107 i odbiorcę usług. Sąd uznał zatem za konieczne stwierdzenie nieważności

108 ww. przepisów.

109 Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia unormowań ustawowych przez § 2 pkt 2-9, § 14, § 15 i § 16 Regulaminu, w ocenie Sądu nie uzasadniają one konieczności wyeliminowania tych zapisów, albowiem stanowią w istocie powtórzenie lub częściowe powtórzenie unormowań ustawowych oraz aktu wykonawczego do ustawy i nie modyfikują treści tych przepisów.

110 W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd,

111 że powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego

112 i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone (por. np. wyrok NSA z 17 listopada

113 2015 r., II GSK 952/15; wyrok NSA z 6 maja 2014 r., I OSK 338/14). Dopuszcza

114 się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych,

115 o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Jak wskazał NSA w wyroku

116 z 17 listopada 2016 r., II GSK 952/15 dopuszczalność takiego powtórzenia uzasadniona jest przejrzystością tekstu skupiającego wówczas całość regulacji uchwały. W wyroku z 24 września 2014 r., II GSK 1147/13, NSA zauważył,

117 że ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel

118 jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. W skarżonej uchwale mamy do czynienia z powtórzeniem lub częściowym powtórzeniem zapisu ustawowego oraz zapisu z rozporządzenia dla spowodowania czytelności

119 i zrozumiałości uchwały. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że chociaż przepisy dotyczące zasad techniki prawodawczej stanowią, iż w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane

120 do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, to jednak, jeżeli mają one charakter informacyjny,

121 a nie normatywny, tak jak w zaskarżonej uchwale, to nie stanowią istotnego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie z 28 lipca 2021 r., II SA/Sz 658/21).

122 Końcowo, sąd nie podziela zarzutu naruszenia § 32 Regulaminu dotyczącego konieczności zawarcia umowy dostawy wody na cele przeciwpożarowe z gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Wskazanie możliwości zawarcia umowy pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem wynika z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Nadto, z przepisu art. 19 u.z.z.w. nie wynika zakaz regulowania poszczególnych kwestii aktem

123 o konkretnej formie prawnej, np. umowa cywilnoprawną, zatem - wbrew argumentacji Prokuratora - określenie, że czynność prawna pomiędzy Przedsiębiorstwem, gminą

124 i jednostką straży pożarnej przybierze formę umowy na pobór wody na cele przeciwpożarowe, nie narusza przepisów u.z.z.w.

125 Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 7, § 9 ust. 1, § 10, § 11, § 20, § 21 ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku).

126 Na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt II. wyroku).

127 Wszystkie powołane przez sąd orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl./-/