Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 sierpnia 2013 r., II SA/Sz 411/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 sierpnia 2013 r., II SA/Sz 411/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. J. i H. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", nałożył na M.J. i H.J. "obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy [...], sporządzonego zgodnie z art. 34 cytowanej wyżej ustawy (wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, która posiada zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwego samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu), celem doprowadzenia robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia [...]"

3 Z ustaleń organu I instancji wynika, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego pozwolenia na budowę.

4 Odwołanie od ww. decyzji złożyli M. i H. J. wskazując, że PINB dokonując porównania projektu zabudowy zagospodarowania ze szkicem posadowienia budynku przy [...] w stosunku do granicy z działką sąsiednią, sporządzonym w dniu [...] stwierdził, że budynek ten jest wykonany z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Według nich, do momentu wydania przedmiotowej decyzji organ I instancji nie podnosił takiego zarzutu, tylko uznawał, że inwestycja budowy domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej zrealizowana została zgodnie treścią pozwolenia na budowę, a tylko niezgodnie z treścią przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie zachowania odległości części inwestycji od granicy z działką sąsiednią. Skarżący powołując się na wyrok WSA uważają, że PINB nie przeprowadził żadnego dowodu na okoliczność zgodności jednego z budynków znajdujących się w zabudowie szeregowej z projektem budowlanym. Poza tym skarżący nie zaprzeczają faktowi,

5 że odległość ich ganku od granicy z działką sąsiednią w chwili obecnej jest mniejsza

6 o około 30 cm od określonej w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie skarżących, przepis art. 51 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy w trakcie wykonywania robót budowlanych dopuszczono się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę, "nie zaś sytuacji, w której odstąpiono od obowiązujących warunków technicznych, jakim budowa musi odpowiadać", wobec tego M. i H. J. zaprzeczają, że realizacja ww. budynku nastąpiła w sposób niezgodny z projektem i to o charakterze istotnym. Poza tym skarżący wskazują, że ustawodawca w art. 51 Prawa budowlanego nie zdefiniował co należy uznać za istotne odstępstwa, warunkujące wszczęcie określonego w tym przepisie postępowania. Skarżący przytaczając wyroki: z dnia 28.02.2008 r., sygn. akt II SA/Gd 669/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z dnia 08.11.2006r., sygn. akt II OSK 1296/05 NSA, uważają, iż w świetle tych orzeczeń nie jest uzasadnionym nakładanie na właścicieli budynku obowiązku wykonania zamiennego projektu budowlanego.

7 Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "ZWINB", decyzją z dnia [...], nr [...].

8 W oparciu o akta sprawy organ odwoławczy ustalił, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej przy [...] został wybudowany w oparciu o decyzję Starosty Powiatu z dnia [...], znak: [...] zezwalającą na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - 5 segmentów z garażami oraz przyłączy: gazowego, energetycznego, kanalizacyjnego, wodociągowego, telefonicznego przy [...] - działka nr [...],[...], następnie zmienionej decyzjami:

9 - nr [...] z dnia [...] – "w zakresie częściowej zmiany dokumentacji budowlanej (likwidacja balkonów i drzwi balkonowych w ścianie szczytowej budynku, zmiana usytuowania obiektu od strony południowo-zachodniej - przesunięcie na odległość 3,8m od granicy działki przyległej)",

10 - nr [...] z dnia [...] - w zakresie: "od strony południowo-zachodniej przewiduje się dodatkowe okna, zmienia się kolorystykę elewacji budynku" (decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...]),

11 - nr [...] z dnia [...] -,,w zakresie częściowej zmiany dokumentacji budowlanej zgodnie z przedłożoną dokumentacją zamienną zwaną aneksem. W dokumentacji przeprojektowano ganki od strony południowej obiektu

12 z uwagi na odległość od granicy działki sąsiedniej". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał "w trakcie budowy nastąpiła zmiana usytuowania budynku poprzez zbliżenie do granicy działki sąsiedniej na odległość mniejszą niż wymagane 4m (warunki techniczne dla budynków i ich usytuowania). Inwestor przedłożył zamienną dokumentację budowlaną w której pomniejszono wystające elementy budynku - ganki od strony południowej przez co uzyskano wymaganą przepisami odległość obiektu od granicy działki nr [...]".

13 Organ zauważył, iż w dokumentacji opisowej złożonego projektu budowlanego (aneksu), zatwierdzonego ww. decyzją z dnia [...], autor opracowania

14 mgr inż. J.O. stwierdza: "Budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej usytuowane są na działce nr [...], tak że wzdłuż granicy z działką nr [...] nie jest zachowana odległość 4,0 m. W związku z tym w segmentach 2-5 zmniejszono ganek z wyjściem do części ogrodowej, obecnie ganek wystaje 0,60 m poza lico budynku W pierwszym segmencie ganek pozostał bez zmian i wystaje poza lico budynku 1,1 m." (segment M. i H. J. posiadał nr [...], zatem zapis ten dotyczy także segmentu skarżących).

15 Starosta Powiatu decyzją z dnia [...], znak: [...], za zgodą stron przeniósł na rzecz M. i H. J. ww. pozwolenie na budowę, w części dotyczącej jednego segmentu (nr [...]).

16 W dniu [...] do właściwego organu H.J. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy segmentu mieszkalnego nr [...] w budynku szeregowym przy [...], dołączając do niego zamiast inwentaryzacji powykonawczej całej inwestycji, inwentaryzację powykonawczą przyłączy: wody i kanalizacji, do segmentów jednorodzinnych wybudowanych na dz. nr [...] w [...], sporządzoną w dniu [...] przez uprawnionego geodetę i następnie otrzymał zaświadczenie właściwego organu o możliwości przystąpienia do użytkowania wzniesionego obiektu budowlanego.

17 W dniu [...] PINB przeprowadził kontrolę przedmiotowej posesji,

18 w wyniku której stwierdził, że ganki od strony południowej w segmentach mieszkalnych posadowionych w zabudowie szeregowej posiadają otwory okienne i drzwi balkonowe (w tym ganek M. i H. J.).

19 Ze szkicu posadowienia budynku przy [...], sporządzonego w dniu [...] przez geodetę, w oparciu o obliczenia dokonane ze współrzędnych granic i naroży budynków, otrzymanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, wynika iż odległość ściany z otworem drzwiowym w ganku od strony południowej segmentu nr [...] (obecnie posiadającego nr [...]) posadowionego na działce nr [...], w stosunku do granicy działki sąsiedniej [...], wynosi odpowiednio [...] m.

20 Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego PINB w decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 66 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał M. i H. J. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy [...], będącego w nieodpowiednim stanie technicznym, poprzez niezachowanie wymaganej przepisami odległości ściany z otworami w ganku od strony południowej przedmiotowego budynku w stosunku do granicy pomiędzy działką nr [...], do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, w terminie do dnia [...] ZWINB, działając jako organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] uchylił w całości ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, iż brak określenia konkretnych czynności lub robót budowlanych jakie właściciel winien wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie- wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy.

21 PINB wypełniając zalecenia organu nadrzędnego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. i H. J. wstawienie luksferów w miejsce otworu drzwiowego w ganku

22 od strony południowej budynku mieszkalnego. ZWINB decyzją z dnia [...], uchylił ww. decyzję w części dotyczącej nakazu wstawienia luksferów w miejsce otworu drzwiowego i orzekł nakaz: zamurowania lub wypełnienia luksferami otworu drzwiowego w przedmiotowym ganku, pozostałą część decyzji organu I instancji utrzymał w mocy. Wyrokiem z dnia 10.01.2008 r., sygn. akt II SA/Sz 913/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję ZWINB z dnia [...], i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...], wskazując w uzasadnieniu: "Przyjąć należy, że w sytuacji realizacji obiektu budowlanego w oparciu o pozwolenie na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia, niedopuszczalne jest orzekanie, w oparciu o art. 66 ust. 1, o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. Istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę wymagają bowiem przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że w rozpatrywanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie dowodu na okoliczność zgodności realizacji przedmiotowego budynku z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...]. W tym celu należałoby uzupełnić akta administracyjne o projekt budowlany oraz o zamienną dokumentację budowlaną, zawierająca zakres wprowadzonych zmian w projekcie, a następnie porównać ustalenia projektu i zmian w projekcie ze stanem faktycznym przedmiotowego budynku. Dopiero w następstwie tych czynności będzie można ustalić, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu, czy też takie odstępstwa nie mają miejsca. W razie stwierdzenia, że doszło do istotnych odstępstw od projektu powinna zostać wszczęta procedura legalizacyjna na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, jeżeli natomiast organy jednoznacznie ustalą, że budowa przedmiotowego budynku nie była połączona z istotnymi odstępstwami od projektu to przedmiotem badania będzie stan techniczny budynku ".

23 Wyrokiem z dnia 16.09.2009 r., sygn. akt II SA/Sz 570/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił kolejną decyzję ZWINB z dnia [...], i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...], wskazując

24 w uzasadnieniu te same okoliczności co w wyroku z dnia [...].

25 Zdaniem organu odwoławczego, PINB przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonał porównania projektu zabudowy i zagospodarowania terenu - architektura i konstrukcja budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działkach o numerach [...] przy [...], będącego załącznikiem nr [...] do decyzji Starosty Powiatu z dnia [...], ze szkicem posadowienia tego budynku w stosunku do granicy z działką [...], sporządzonym w dniu [...] przez geodetę A.P. oraz szkicem sporządzonym w dniu [...] przez geodetę A.K. i stwierdził, że segment nr [...] według projektu budowlanego, będący obecnie segmentem nr [...] przy ul. [...], wykonany jest z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego ww. projektu budowlanego poprzez przybliżenie ściany z otworem drzwiowym w ganku nr [...], w stosunku do granicy pomiędzy działkami nr [...], na odległość odpowiednio [...] m. Przesunięcie ściany ganku w kierunku działki nr [...] spowodowało także zmianę charakterystycznych parametrów przedmiotowego segmentu (w tym także całego budynku), takich jak: powierzchnia zabudowy, kubatura.

26 Według ZWINB, projekt zabudowy i zagospodarowania terenu - plansza podstawowa i wymiarowa - Aneks, rys. A 1, będący elementem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...], znak: [...] (zmieniającą pozwolenie na budowę) jednoznacznie wskazuje, że ganek segmentu nr [...] przy [...] nie narusza przestrzeni 4 m od granicy z działką nr [...]. Dowodzi to, że ganek segmentu nr [...] , w myśl art. 36a Prawa budowlanego, został wybudowany z istotnymi odstępstwami od ww. zatwierdzonego projektu budowlanego.

27 Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane

28 w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, "uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

29 Konkretyzację istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zawiera, zdaniem ZWINB, art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w którym to został przedstawiony zamknięty katalog zmian możliwych do wykonania jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, są jednymi z punktów ww. katalogu, które obligują inwestora, w przypadku chęci wykonania robót budowlanych w sposób odmienny niż w pozwoleniu na budowę, do wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu architektoniczno-budowlanego o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę

30 Z akt sprawy wynika, że inwestor nie posiadał pozwolenia na wybudowanie ganku z otworem drzwiowym, w segmencie nr [...], w budynku przy [...] ,

31 w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr [...].

32 W ocenie organu, z poczynionych ustaleń wynika, że zgodnie z projektem zagospodarowania działki, ściana ganku z otworem drzwiowym powinna znajdować się w odległości 4m od granicy z działką nr [...], zaś ze szkicu pomiaru geodezyjnego wynika (dokonanego w dniu [...] przez geodetę A.P.), że znajduje się ona w odległości 3,63 m - 3,64 m. Powyższe narusza art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i przesądza o tym, że przedmiotowy budynek wybudowany został w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego decyzją z dnia [...], znak: [...] projektu budowlanego.

33 W skardze na powyższą decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.J. oraz H.J. zarzucili:

34 - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

35 w postaci art. 51 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz

36 art. 36a tej ustawy.

37 - naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy

38 w postaci art. 75 i nast. K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów pozwalających na pełne wyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie prace budowlane zostały wykonane niezgodnie z projektem i czy odstępstwo od tego projektu miało charakter istotny;

39 Wskazując na powyższe wnieśli o:

40 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...], znak [...].

41 2. Zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

42 W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest przez organy nadzoru budowlanego od [...]r. Organy nadzoru budowlanego dostrzegły odstępstwo od projektu i to mające charakter istotny, po upływie 10 lat od dnia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu i 6 lat prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Do chwili wydania zaskarżonej decyzji, w ocenie organu inwestycja budowy domów jednorodzinnych

43 w zabudowie szeregowej zrealizowana był zgodnie z treścią pozwolenia na budowę,

44 a jedynie niezgodnie z treścią przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie zachowania odległości, części inwestycji od granic. Takie konsekwentne stanowisko zauważa się we wszystkich orzeczeniach wydawanych przez organy nadzoru budowlanego, wydawanych w sprawach, których przedmiotem są poszczególne segmenty wchodzące w skład budynku.

45 W toku prowadzonego postępowania, zgodnie z wytycznymi WSA, rzeczą organu była ocena zgodności realizowanej inwestycji z projektem budowlanym. Zatem organ zobowiązany był ustalić, jaki przebieg granic działki został przyjęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Jeżeli bowiem projekt budowlany uwzględniał przebieg granicy niezgodny z obowiązującym stanem prawnym, lecz został on zatwierdzony przez właściwy organ i na jego podstawie inwestor realizuje inwestycję z zachowaniem odległości od tej granicy, jaka została przyjęta w projekcie to nie można uznać, że dopuszcza się on w tym zakresie odstępstwa od projektu.

46 Organ nie przeprowadził w toku obecnego postępowania praktycznie żadnego dowodu na okoliczność zgodności jednego z segmentów znajdujących się w zabudowie szeregowej z projektem budowlanym, jak sam organ wskazuje, zmienianym kilkakrotnie w toku realizacji inwestycji. W szczególności brak jest opinii projektanta w zakresie istnienia odstępstwa i jego kwalifikacji. Zdaniem skarżących, zgodnie z treścią art. 36a ust.6 ustawy Prawo budowlane, w obecnym brzmieniu, kwalifikacji czy odstąpienie jest istotne, czy nie dokonuje projektant, a nie organ budowlany. W toku prowadzonego od 2006 postępowania, odebrane zostały jedynie wyjaśnienia od Przedsiębiorstwa A., którego to przedstawiciel przyznał, że pomiar powykonawczy wykonany w dniu [...] ujawnił zbliżenie budynku w licu ganków poniżej 4 m oraz odsunięcie od obowiązującej linii zabudowy. W związku z tym został opracowany aneks do projektu budowlanego likwidujący przekroczenie odległości budynku od granicy działki [...] następnie organ wydał decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę. Skarżący podkreślili, iż ich budynek znajduje się w zabudowie szeregowej i nie różni się od pozostałych budynków w żaden istotny sposób. Jak wynika z treści decyzji w sprawie dwóch z tych budynków, stanowiących własność A. i S. R. - budynek [...] oraz H. i K. P. - budynek [...], organ nie dopatrzył się odstępstwa od projektu i postępowanie w sprawach umorzył. Prowadzi natomiast postępowania w sprawie trzech budynków usytuowanych w tej zabudowie szeregowej, tj. [...]. Uznanie, w tym stanie faktycznym, że dwa

47 z pięciu segmentów wybudowane zostały zgodnie z pozwoleniem na budowę, a trzy pozostałe takiego warunku nie spełniają uznać należy za naruszenie, gwarantowanego normą art. 32 Konstytucji, prawa do równego traktowania przez władze publiczne każdego z obywateli

48 Według M.J. i H.J. nie prowadzili oni w tym budynku żadnych prac budowlanych, a jedynie w dniu [...] Starosta wydał im, jako właścicielom pozwolenie na użytkowanie, zarzuty więc organy winny kierować do właściwego inwestora, tj. D. i W. Z..

49 Skarżący nie zaprzeczają faktowi, że faktycznie odległość ich ganku od granicy

50 z działką sąsiednią jest mniejsza od określonej w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślają jednak, że przepis art. 51 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w trakcie wykonywania robót budowlanych dopuszczono się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę, nie zaś sytuacji, w której odstąpiono od obowiązujących warunków technicznych, jakim budowa musi odpowiadać.

51 Skarżący zaprzeczają, że realizacja budynku dokonana została w sposób niezgodny z projektem, a odstępstwa te mają charakter istotny. Ustawodawca nie zdefiniował w art. 51 Prawa budowlanego, co należy uznać za istotne odstępstwa, warunkujące wszczęcie określonego w tym przepisie postępowania. Brak zdefiniowania pojęcia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 uzasadnia natomiast sięgnięcie przez organ do bogatego do orzecznictwa sądów administracyjnych, które w tej kwestii ustaliły jednoznaczne stanowisko w kwestii, co należy uznać za istotne odstąpienie.

52 Skarżący podkreślili, że utrwalone w orzecznictwie jest stanowisko, iż samo wystąpienie odstępstw od projektu budowlanego, nie musi automatycznie stanowić odstąpienia istotnego. W wyroku z dnia 28 02.2008 r. sygn. akt. II SA/Gd 669/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż "W sytuacji, gdy w toku budowy okaże się, że granica nieruchomości w rzeczywistości przebiega w innym miejscu niż w projekcie i w taki sposób, że budowany obiekt narusza warunki techniczno-budowlane dotyczące jego sytuowania od granicy to istotnie dochodzi wówczas do naruszenia prawa, ale naruszenie to nie jest spowodowane odstępstwem inwestora od projektu, lecz zupełnie innymi okolicznościami. W takiej sytuacji nie ma podstaw do zastosowania wobec inwestora trybu przewidzianego wart. 51 Prawa budowlanego".

53 Niezależnie od powyższego stanowiska, skarżący podnoszą, iż nie jest uzasadnionym nakładanie na właścicieli budynku obowiązku wykonania zamiennego projektu budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nakłada na stronę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zmiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych dotychczas robót budowlanych. Skoro jednak zamienny projekt budowlany powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych nie ma zasadniczych przeszkód, by nie mógł on wykorzystać wcześniejszej dokumentacji technicznej w zakresie, w jakim w dalszym ciągu jest ona aktualna.

54 Projekt budowlany, jako akt techniczny a nie prawny, zachowuje swoją wartość jako dokument w oparciu o który była wykonywana budowa. Nie ma więc przeszkód, by w sytuacji, gdy plan zagospodarowania działki lub terenu nie uległ zmianie projekt budowlany zamienny wykorzystywał ten dokument, ewentualnie po dokonaniu koniecznych poprawek czy uaktualnień.

55 W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

56 Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

57 Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

58 Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

59 i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia

60 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U.

61 z 2012 r., poz.270 ze zm.).

62 Przedmiotem oceny sądu jest, wydana w warunkach postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), decyzja nakładająca na skarżących M.J. i H.J. obowiązek sporządzenia

63 i przedstawienia 3 egz. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy [...], sporządzonego zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego, wraz z opiniami uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, która posiada zaświadczenie o wpisie na listę członków samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu, celem doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, w terminie do [...].

64 Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania:

65 - obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby

66 - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

67 Z przepisu tego wynika, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ musi podjąć następujące czynności:

68 1) szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

69 2) ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,

70 3) ocenić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zastępczego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

71 Należy zwrócić uwagę na to, że projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która zgodnie z art. 36a ust. 1 powinna być wydana przed realizacją robót. Oczywistym jest, iż organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa.

72 Kwestia na podstawie jakich przepisów ma być prowadzone postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie została przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10.01.2008 r. sygn. akt II SA/Sz 913/07, a następnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalającym skargę kasacyjną, z dnia 03.04.2009 r. sygn. akt II OSK 427/08.

73 Zgodnie z art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

74 W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zasadnie zastosował tryb postępowania przewidziany art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Wbrew postawionemu w skardze zarzutowi obrazy wymienionego przepisu ma on zastosowanie również w sytuacji, gdy roboty budowlane realizowane na podstawie pozwolenia na budowę zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W tej kwestii należy podzielić stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1723/07 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl) i z dnia 8.01.2010 r., II OSK 15/09 (publ. Lex nr 597313) i z dnia 7.02.2012 r., II OSK 2221/10 (dostępny w Internecie). W drugim z wymienionych orzeczeń NSA stwierdził, że "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane) organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych prowadzących do stanu zgodnego z prawem – tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej. Uzasadnienie tego wyroku zawiera wnikliwe wywody i bogatą motywację wskazującą na podaną wyżej wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela tą wykładnię. Należy więc uznać za nieuzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 3

75 w związku z art.51 ust.7 ustawy - Prawo budowlane.

76 W rozpoznawanej sprawie skarżący, jako następcy prawni D. i W. Z., byli obowiązania do zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę przy uwzględnieniu wszystkich jej zmian, a w tym decyzją z dnia [...], wydaną w związku ze zmianą usytuowania budynku poprzez zbliżenie do granicy działki sąsiedniej na odległość mniejszą niż wymagane 4 m. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji ówczesny inwestor (W.Z.) przedłożył zamienną dokumentację budowlaną, w której pomniejszono wystające elementy budynku – ganki od strony południowej, przez co uzyskano wymaganą przepisami odległość obiektu od granicy działki nr [...] z działką [...].

77 Pomiary geodezyjne przeprowadzone przez geodetę A.P. w dniu [...] wykazały, że odległość ściany budynku skarżących z otworem drzwiowym od granicy działki wynosi 3,63 m i 3,64 m.

78 ZWINB uznał, że skoro wydanie decyzji z dnia [...] przez organ architektoniczno-budowlany miało na celu dostosowanie parametrów budynku do wymogów § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej

79 i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a z projektu zabudowy

80 i zagospodarowania terenu (plansza wymiarowa i podstawowa) jako jednego

81 z elementów projektu zamiennego wynikało, że zmiana w projekcie uwzględnia 4 m odległość od granicy działki sąsiedniej, to z zestawienia treści decyzji z pomiarami geodezyjnymi przeprowadzonymi przez geodetę A.P. wynika to,

82 że ganek segmentu nr [...] został wybudowany z odstępstwem od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego.

83 W tym miejscu należy dodać, że dokonane przez organy nadzoru budowlanego ustalenia stanu faktycznego trzeba uznać za wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Skarżący nie wyrażali woli współpracy z organem, między innymi, odmawiając udziału w oględzinach obiektu (poprzez brak obecności pomimo prawidłowego zawiadomienia), czym uniemożliwili sprawdzenie przez organ usytuowania ganku. Skarżący przyznają jednak, że ganek faktycznie znajduje się w odległości podanej przez geodetę od granicy z działką sąsiednią.

84 W ocenie sądu, rozumowanie organu nadzoru budowlanego jest prawidłowe. Organ właściwie wywiódł również, że w niniejszej sprawie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są istotne, bowiem ich skutkiem jest zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

85 Niewątpliwie, zrealizowanie ganku (wykuszu) od strony zaplecza budynku,

86 w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki (współrzędne granic i naroży budynku ustalone przez geodetę), świadczy o tym, że nastąpiła zmiana parametrów dla całego budynku, w tym odnoszących się do kubatury, czy szerokości powierzchni zabudowy i te odstępstwa należało zakwalifikować jako istotne.

87 Przepis art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane wskazuje kiedy dochodzi do nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, tj. między innymi, gdy nie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, odległości, szerokości i liczby kondygnacji.

88 W związku z realizacją obiektu budowlanego w oparciu o pozwolenie na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia, właściwe było zainicjowanie postępowania przewidziane w art. 51 ust.1 pkt 3 w związku z art. 51 ust.7 Prawa budowlanego.

89 Postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego w przewidzianym trybie i nałożenie obowiązku na skarżących w decyzji organu I instancji wyczerpuje dyspozycję wyżej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

90 W ocenie sądu organy wykazały, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i z tego powodu wydanie decyzji w warunkach postępowania legalizacyjnego było uzasadnione.

91 Wskazać również należy, że elementy jakie powinien zawierać projekt budowlany określa art. 34 ustawy - Prawo budowlane. Przy sporządzaniu zamiennego projektu budowlanego, który powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych, nie ma przeszkód, by możliwe było wykorzystanie wcześniejszej dokumentacji technicznej w zakresie, w jakim w dalszym ciągu jest ona aktualna i jakim nie naruszy to uprawnień jej autorów.

92 Rozpoznając sprawę w świetle powołanego na wstępie kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ prawa nie naruszył.

93 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.