Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2018 r., I SA/Rz 469/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2018 r., I SA/Rz 469/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz / spr./ Sędzia WSA Jarosław Szaro Sędzia WSA Grzegorz Panek Protokolant sekr. sąd. Aleksandra Baczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2018 r.: nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie

2 I SA/Rz 469/18

UZASADNIENIE

3 Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z dnia [...] marca 2018r. nr [...] "o umorzeniu postępowania", którą wymieniony organ:

4 1) na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.; dalej: K.p.a.) w związku z art. 30 i 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017r. poz. 1778 ze zm.; dalej: ustawa) odmówił wszczęcia postępowania ze względu na bezprzedmiotowość w zakresie umorzenia składek na: ubezpieczenia społeczne za okres: od 08.2002r. do 11.2002r., 04.2003r., 06.2003r., 07.2003r. w kwocie 565,25zł i ubezpieczenie zdrowotne za okres: od 08.2002 do 11.2002r. w kwocie 190,24zł – za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych;

5 2) na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 123 ustawy odmówił wszczęcia postępowania ze względu na bezprzedmiotowość w zakresie umorzenia należności na: ubezpieczenia społeczne za okres: od 08.2002r. do 11.2002r., 04.2003r., 06.2003r., 07.2003r. w łącznej kwocie 1 280,89zł, w tym z tytułu: składek w kwocie 540,89zł; odsetek od składek finansowanych przez płatnika i osoby ubezpieczone na dzień 30 stycznia 2018r. (zgodnie z wpływem wniosku – 740zł); fundusz pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 08.2002r. do 11.2002r., 07.2003r. – w łącznej kwocie 183,78zł, w tym z tytułu: składek w kwocie 79,78zł i odsetek od składek finansowanych przez płatnika naliczonych na dzień 30 stycznia 2018r. (zgodnie z wpływem wniosku) – 104,00zł – za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

6 W uzasadnieniu tej decyzji ZUS podał, że A. S. wnioskiem z dnia 30 stycznia 2018r. zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek przeniesionych decyzją ZUS z dnia [...] października 2012r. znak [...], nr [...] o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu składek po zmarłym w dniu 3 listopada 2009r. płatniku składek – P. S.

7 ZUS postanowił odmówić wszczęcia postępowania ze względu na bezprzedmiotowość w sprawie umorzenia składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek – z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku (art. 30 ustawy).

8 Brak jest również podstaw prawnych do umorzenia nieopłaconych składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika, ponieważ w trybie art. 28 ust. 3a ustawy można umorzyć jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia za osobę ubezpieczoną będącą równocześnie płatnikiem składek.

9 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję ZUS z dnia [...] marca 2018r. wniosła A. S. – działając poprzez pełnomocnika – matkę I. S.

10 W skardze wskazano, że Skarżąca zaskarża decyzję w punkcie 2 w części dotyczącej odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne finansowane przez płatnika i osoby ubezpieczone, naliczone na dzień 30 stycznia 2018r. w wysokości 740zł oraz w części dotyczącej odsetek od składek na fundusz pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, finansowanych przez płatnika za pracowników, naliczonych na dzień 30 stycznia 2018r. w wysokości 104zł.

11 Skarżąca zarzuciła naruszenie:

12 - art. 30 ustawy poprzez błędną wykładnie przepisu i nietrafne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do umarzania pozostałych elementów należności z tytułu składek, w tym odsetek od składek,

13 - art. 24 ust. 9 ustawy przez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, zgodnie z którym to przepisem odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkowa opłata są finansowane w całości ze środków własnych płatnika składek,

14 - art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niedokonanie wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego.

15 Skarżąca wniosła o:

16 1) uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo,

17 2) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

18 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wyjątek określony w art. 30 ustawy odnosi się jedynie do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek i musi być interpretowany w sposób ścisły (wyrok WSA w Gliwicach z 29 października 2009r. – III SA/Gl 686/09). Zawarte w omawianym przepisie pojęcie składki nie może być utożsamiane z pojęciem należności z tytułu składek, które jest pojęciem szerszym i zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy swoim znaczeniem obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkową opłatę. Z kolei art. 28 dotyczy umarzania nie tylko samych składek, lecz należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy (wyrok WSA w Warszawie z 31 października 2007r. V SA/Wa 1816/07). Dodać należy, że z mocy art. 24 ust. 9 ustawy odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkowa opłata są finansowane w całości ze środków własnych płatnika składek.

19 W uzasadnieniu skargi przedstawiono również okoliczności faktyczne dotyczące powstania zaległości z tytułu należności ZUS A. S., wskazując argumenty do umorzenia tych zaległości, a jednocześnie wskazując że organ nie rozważył wszystkich elementów, które mają wpływ na ocenę zasadności wniosku o umorzenie tj. sytuacji majątkowej Skarżącej, a także względów prawnych związanych z przyjęciem spadku po ojcu Skarżącej.

20 W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 ustawy oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami została bezwzględnie wyłączona; płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek (wyrok Sądu Najwyższego z 3 października 2006r. III UK 84/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2008r. II GSK 451/07).

21 Z mocy art. 28 ust. 3a należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sformułowanie użyte w tym przepisie odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem dotyczy należności składkowych "ubezpieczonych". Ewentualne umorzenie należności (tj. składek i odsetek) z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika jest możliwe tylko a podstawie art. 28 ust. 1-3 ustawy, a więc przy istnieniu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy, natomiast na podstawie art. 28 ust. 3a jest wykluczone.

22 Brak więc było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w sprawie umorzenia składek i odsetek za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

24 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

25 Z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (wyjątek przewidziany w tym przepisie – z uwagi na przedmiot zaskarżonej decyzji – nie ma zastosowania w niniejszej sprawie).

26 Art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron. Z kolei art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. normuje, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).

27 Na wstępie Sąd zauważa, że organ zredagował zaskarżoną decyzje w ten sposób, że określił ją jako decyzję o umorzeniu postępowania, zaś w jej podstawie prawnej powołał art. 61a § 1 K.p.a. i w rozstrzygnięciu użył sformułowania "odmawia wszczęcia postępowania ze względu na bezprzedmiotowość". Sąd zauważa tę wadliwość, chociaż gdyby było to jedyne naruszenie przepisów, to nie stanowiłoby podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z punktu widzenia adresata decyzji jednak zauważona nieprawidłowość ma istotne znaczenie i pozostaje w opozycji do ustawowego nakazu, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), czy też, że powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.).

28 Zasygnalizowana norma z art. 11 K.p.a. uzupełniona o przepisy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. (też wyżej przytoczone) nakładają na organ obowiązek sporządzania decyzji i ich uzasadnień w sposób klarowny, jasny, przejrzysty i zrozumiały dla strony, a przy tym nie może ograniczać się do stwierdzeń ex cathedra. W przeciwnym wypadku decyzja nie może być przekonująca i zrozumiała dla jej adresata.

29 W kontekście skargi – odnośnie pkt 2 zaskarżonej decyzji – w uzasadnieniu organ odmówił wszczęcia postępowania argumentując – "Brak jest również podstaw prawnych do umorzenia nieopłaconych składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika, ponieważ w trybie art. 28 ust. 3a w/w ustawy można umorzyć – jak też wskazuje sam przepis – jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenie za osobę ubezpieczoną będącą równocześnie płatnikami składek". Nie budzi wątpliwości Sądu, że przytoczony fragment uzasadnienia decyzji nie spełnia wyżej podanych obowiązków ustawy w zakresie sporządzania decyzji i ich uzasadnienia.

30 Niezależnie od powyższego i od zarzutów skargi Sąd zauważa, że systematyka i przepisy K.p.a., przy uwzględnieniu przepisów ustawy (art. 83 b ust. 1) przewidują wydanie decyzji tylko i wyłącznie wtedy, gdy organ rozpatrzył sprawę i decyzja zawiera jej rozstrzygniecie lub zachodzi procesowa sytuacja implikująca potrzebę wydania decyzji – jako równoważnik postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Zakazane jest wydawanie decyzji w innych sytuacjach lub wydawanie decyzji tylko, co do części żądania (wniosku), z wyjątkiem, gdy jest to uzasadnione okolicznościami faktycznymi sprawy albo wymogami prawnymi. Przenosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy Sąd zauważa, że organ niezależnie od odmowy wszczęcia postępowania w zakresie – jak to opisano w pkt 2 zaskarżonej decyzji, decyzją z dnia [...] marca 2018r. Nr [...] (I SA/Rz 470/18) odmówił umorzenia składek i odsetek finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych – w takim samym zakresie, odnosząc się merytorycznie do wniosku w kontekście art. 28 ustawy, z wyjątkiem ust. 3a.

31 Prawidłowe procedowanie powinno przejawiać się, że zbędnym było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, gdy istnieje inna podstawa do rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności. Wtedy w decyzji odmawiającej umorzenia, należy zamieścić argumentację, co do braku możliwości rozpatrzenia wniosku w oparciu o inną podstawę prawną (art. 28 ust. 3a ustawy).

32 Sąd na tym etapie nie przesądza czy takie stanowisko jest merytorycznie zasadne. Jak już wyżej wskazano organ nie wyjaśnił podstawy zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający, a poprzez to Sąd nie może dokonać jej kontroli, przy jednoczesnym podkreśleniu, że sąd administracyjny nie jest upoważniony do zastępowania organu; sąd dokonuje kontroli działalności organów administracji publicznej.

33 Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ art. 30 ustawy, gdyż stanowił on podstawę odmowy wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, a Skarżąca wykładając ten przepis przedstawia tezę, że nie ma on zastosowania do odsetek za zwłokę i kosztów egzekucyjnych.

34 Również zarzuty podniesione przez Skarżącą dotyczące nierozważenia wszystkich argumentów przemawiających za umorzeniem zaległości nie mogą być skuteczne w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżona decyzja – ze swojej istoty – nie mogła zawierać merytorycznej oceny wniosku z 30 stycznia 2018r.

35 Reasumując dostrzeżone niedostatki natury procesowej, a w szczególności szczątkowe, nieprzekonujące uzasadnienie zobowiązywały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

36 Organ jest zobowiązany uwzględnić powyższe uwagi Sądu.

37 Końcowo – celem wyjaśnienia – Sąd wskazuje, że brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku organu w zakresie kosztów zastępstwa procesowego – w wypadku oddalenia skargi (art. 199 i art. 200 P.p.s.a.).