Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 września 2020 r., I SA/Rz 438/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 września 2020 r., I SA/Rz 438/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Asesor WSA Jacek Boratyn, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi Gminy T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta T. w sprawie zmian w budżecie na 2020 rok oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Sygn. akt I SA/Rz 438 / 20

3 Uzasadnienie

4 Przedmiotem skargi Gminy T. (dalej: Gmina/Skarżąca) jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: Kolegium RIO/organ nadzoru) z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], stwierdzająca nieważność w całości zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta T. (dalej: Prezydent) z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie zmian w budżecie na 2020 r. - z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 5a ust. 4 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej: u.s.g. oraz art. 15zn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) – zwanej dalej ustawą szczególną.

5 W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nadzoru wskazał, że kontrolowanym zarządzeniem Prezydent, powołując się na przepis art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 374) oraz art. 15zn pkt 1 ustawy szczególnej, dokonał zmian w budżecie miasta polegających na zmniejszeniu zaplanowanych wydatków w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050 o kwotę 430.000,00 zł na zadaniu pn. "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora T. wraz z wykonaniem badań". Wydatki na to zadanie zostały ustalone jako wydatki budżetu obywatelskiego uchwałą Kolegium RIO nr [...] z dnia 25 lutego 2020 r. w ramach projektu zgłoszonego w zakresie budżetu obywatelskiego (tj. projekt nr 6 "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo - rekreacyjnego nad Jeziorem T.", w wysokości 551.717,00 zł).

6 Prezydent, odnosząc się do przyczyn wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do zarządzenia z [...] kwietnia 2020r., wskazał że opisana wyżej uchwała Kolegium RIO z dnia [...] lutego 2020 r. nie jest prawomocna, dlatego opieranie przyszłych rozstrzygnięć na jej podstawie nie jest dopuszczalne. Zaznaczył też, że uchwała ta zwiększa plan wydatków w ramach budżetu obywatelskiego na zadanie pn. "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo – rekreacyjnego nad Jeziorem T.", a nie na zadanie pn. "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora T. wraz z wykonaniem badań" – dlatego też zadanie to w ocenie Prezydenta nie jest objęte budżetem obywatelskim i stanowi odrębne zadanie inwestycyjne.

7 Uzasadniając uchwałę nadzorczą organ nadzoru wskazał, że nieprawomocność uchwały Kolegium RIO nr [...] nie oznacza, że nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych, gdyż nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze korzysta z domniemania prawidłowości (ważności), które trwa aż do momentu wzruszenia rozstrzygnięcia wyrokiem sądu administracyjnego. Podkreślił też, odnosząc się do uchwały Kolegium RIO nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w zakresie budżetu obywatelskiego, że stwierdzając nieważność części uchwały budżetowej Miasta T. na 2020 r., Kolegium RIO ustaliło budżet, m.in. w zakresie zaplanowania w dziale 900 rozdział 90095 § 6050 wydatków budżetu obywatelskiego w kwocie 551.717 zł, dotyczących zadania "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem T.". Za niedopuszczalne zatem, uznał organ nadzoru, dokonanie przeniesienia wydatków w kontrolowanym zarządzeniu, gdyż uniemożliwia ono realizację wydatku na zadanie wskazane w ramach budżetu obywatelskiego.

8 Podkreślił również, że skoro nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze powoduje, że uchwała budżetowa nie może być wykonywana w zakwestionowanej części, to niemożliwe jest także przeniesienie wydatków zaplanowanych przez organ nadzoru na zadanie obligatoryjne, w celu wykonania innych wydatków. W przeciwnym wypadku organ gminy mógłby wyeliminować z budżetu wydatki na zadania obligatoryjne, ustalone przez organ nadzoru w ramach jego kompetencji, co miałoby ten skutek, że w przypadku uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego obligatoryjne zadanie nie mogłoby zostać wykonane, z uwagi na wcześniejsze wyeliminowanie przez organy gminy z budżetu przeznaczonych na nie wydatków. Zapobiec takiej sytuacji ma instytucja wstrzymania wykonania uchwały (zarządzenia), do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego lub jego uchylenia przez sąd administracyjny.

9 Nadto organ nadzoru stwierdził, że Prezydent dokonując zmian w budżecie, w zakresie objętym jego ustaleniem przez organ nadzoru, w związku ze stwierdzeniem nieważności w części uchwały budżetowej, naruszył także art. 92 ust. 1 u.s.g., gdyż zakwestionowane zmiany w budżecie, dokonane zarządzeniem z 28 kwietnia 2020 r., nie dotyczyły innego zadania inwestycyjnego, zaplanowanego poza budżetem obywatelskim.

10 W skardze na powyższą uchwałę Gmina T. wniosła o jej uchylenie w całości oraz zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego:

11 * art. 5a ust. 4 u.s.g. przez jego błędne zastosowanie na skutek przyjęcia, że zadanie pn. "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora T. wraz z wykonaniem badań" - zostało ustalone jako wydatek budżetu obywatelskiego,

12 * art. 15zn ustawy szczególnej, przez jego niewłaściwą wykładnię i wykluczenie możliwości dokonania zmian w budżecie na zmniejszenie planów wydatków na zadanie nie objęte budżetem obywatelskim - "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora T. wraz z wykonaniem badań".

13 W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że analiza literalna zarządzenia Prezydenta z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie zmian w budżecie na 2020 r. ujawnia, że dokonał on zmiany w budżecie w zakresie zadania: "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie jeziora T. wraz z wykonaniem badań". Nie zmienił zatem zadania "Wykonanie ujęć wód siarkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo - rekreacyjnego nad jeziorem T." - które zgłoszone zostało do budżetu obywatelskiego, ale całkiem odmienne zadanie nie objęte budżetem obywatelskim tj. "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora T. wraz z wykonaniem badań". W związku z powyższym organ nadzoru pomylił dwa odrębne zadania.

14 W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wyjaśnił kwestię tożsamości wymienionych zadań.

15 Wyjaśnił, że Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały budżetowej M. T. na 2020 r. w części dotyczącej zaplanowania w ramach budżetu obywatelskiego wydatku na finansowanie zadania pod nazwą "Widno i bezpiecznie - doświetlamy nasze miasto", a w części dotkniętej nieważnością ustaliło budżet Miasta T. w ten sposób, że zmniejszyło wydatki w dz. 900 rozdz. 90015 § 6050 o kwotę 1354.610,72 zł, zaplanowane w budżecie M. T. na realizację zadania "Widno i bezpiecznie -doświetlamy nasze miasto" oraz zaplanowało wydatki na pozostałe zadania zgłoszone w ramach budżetu obywatelskiego, w tym na zadanie pn. "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem T.", obejmujące również wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora T. wraz z wykonaniem badań.

16 Wydatki na to zadanie ustalone zostały w kwocie 551.717 zł, w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050.

17 Kolegium ustalając budżet w tej części uwzględniło fakt zaplanowania przez Radę Miasta T. w uchwale budżetowej wydatków (pierwotnie nieobjętych budżetem obywatelskim) na zadanie związane z wykonaniem otworu eksploatacyjnego nad Jeziorem T. w kwocie 500.000 zł i zwiększyło te wydatki o kwotę 51.717 zł do kwoty 551.717 zł, w całości ujmując je jako wydatki budżetu obywatelskiego, przeznaczone na realizację zdania "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem T.".

18 Opisane zadania zatem, mimo że nazwane w sposób mogący sugerować ich odmienność - są tożsame.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

20 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325) - dalej: P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

21 Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Kolegium RIO, stwierdzająca nieważność w całości zarządzenia Prezydenta Miasta T. w sprawie zmian w budżecie na 2020r.

22 Rozstrzygnięcie nadzorcze RIO należy uznać za prawidłowe. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że uchwałą z dnia [...] lutego 2020 r. organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały budżetowej M. T. na 2020 r. w części dotyczącej zaplanowania w ramach budżetu obywatelskiego wydatku na realizację konkretnego zadania i w tej części ustalił budżet M. T. zmniejszając wydatki zaplanowane na realizację tego zadania oraz planując wydatki na pozostałe zadania zgłoszone w ramach budżetu obywatelskiego, w tym na zadanie pn. "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem T.", obejmujące również wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora T. wraz z wykonaniem badań. Wydatki na to zadanie ustalone zostały w kwocie 551.717 zł, w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050.

23 Jak wynika zatem z powyższego, Kolegium ustalając budżet w zakwestionowanej części uwzględniło fakt zaplanowania przez Radę Miasta T. w uchwale budżetowej wydatków na realizację zadania - pierwotnie nieobjętego budżetem

24 obywatelskim, które jednakże w głosowaniu nad budżetem obywatelskim osiągnęło kolejny wynik - polegającego na wykonaniu otworu eksploatacyjnego nad Jeziorem T. w kwocie 500.000 zł i zwiększyło te wydatki o kwotę 51.717 zł do kwoty 551.717 zł, w całości ujmując je jako wydatki budżetu obywatelskiego, przeznaczone na realizację zdania "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem T.".

25 Powyższe zmiany dokonane zostały w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050.

26 Zarządzeniem Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta dokonał zmian w budżecie na 2020 r. przez zmniejszenie wydatków w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050 na zadanie określone jako "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora T. wraz z wykonaniem badań" i odpowiednie zwiększenie wydatków na usuwanie zagrożeń związanych ze stanem epidemii.

27 Ponieważ zadanie to – zarówno z uwagi na przedmiot i miejsce realizacji, jak i przyjętą klasyfikację budżetową – jest analogiczne z zadaniem ujętym w budżecie obywatelskim, a Skarżąca mimo twierdzeń o odrębności obu zadań nie przedłożyła dowodu na fakt, że zarządzenie Prezydenta dotyczyło innego zadania inwestycyjnego, zaplanowanego poza budżetem obywatelskim – Sąd przychylił się do twierdzeń organu nadzoru o tożsamości wymienionych zadań, mimo różnic w ich nazewnictwie.

28 W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z art. 15zn pkt 1 ustawy szczególnej w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 wójt (burmistrz, prezydent miasta) może dokonać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu, w tym dokonać przeniesień między działami klasyfikacji budżetowej. Uprawnienie to nie jest jednak nieograniczone, gdyż z mocy art. 5a ust. 4 u.s.g., w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie można usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego, co oznacza zakaz przeznaczania środków przeznaczonych na zadania wybrane w procedurze budżetu obywatelskiego na inne cele.

29 Biorąc pod uwagę przyczyny powstania i zasady dysponowania budżetem obywatelskim, który jest traktowany jako szczególna forma konsultacji społecznych, urzeczywistniająca szereg zasad demokratycznych, w tym partycypacji obywateli w określaniu kierunków rozwoju lokalnego, należy normie prawnej wynikającej z art. 5a ust. 4 u.s.g. przyznać pierwszeństwo i uznać że opisanego w niej zakazu ingerowania w budżet obywatelski nie uchyla wyżej cytowany art. 15zn ustawy szczególnej.

30 Tym samym rozstrzygnięcie organu nadzoru nie narusza zarzuconych w treści skargi przepisów prawa, wobec czego na podstawie art. 151P.p.s.a. Sąd, orzekł jak w sentencji .