Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 października 2014 r., II SA/Rz 962/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 października 2014 r., II SA/Rz 962/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi R. K. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], którym odmówiono wyżej wymienionej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

3 W podstawie prawnej postanowienia Kolegium powołało art. 59 § 2 w zw.

4 z art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 20134 r. poz. 267), zwanej następnie "K.p.a."

5 Z uzasadnienia rozstrzygnięcia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...].03.2013 r. nr [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi H., gm. [...] o ogólnym obszarze 2157,6371 ha, poszerzony o części gruntów wsi B., gmina [...] o pow. 1,6495 ha, wsi F., gmina [...] o pow. 0,26 ha i wsi P., gmina [...] o pow. 0,41 ha zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionych geodetów: H. S. i L. P. Decyzja ta została podana do wiadomości uczestnikom postępowania przez odczytanie oraz wywieszona na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego [...], Urzędu Gminy [...], Urzędu Miejskiego [...], tablicy ogłoszeń wsi H. i B.

6 W dniu 29 kwietnia 2013 r., za pośrednictwem organu I instancji, m. in. R. K. złożyła odwołanie od tej decyzji.

7 Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołań wniesionych przez wskazane w tym rozstrzygnięciu osoby, w tym m. in. przez R. K. Organ wskazał, że w okolicznościach sprawy doręczenie decyzji nastąpiło dla wszystkich stron w dniu 7 maja 2013 r., a zatem odwołanie wniesione przez R. K. w dniu 29 kwietnia 2013 r. zostało złożone przedwcześnie. Złożenie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności nie może wywołać skutków prawnych. Postanowienie to zostało doręczone R. K. w dniu 17 stycznia 2014 r.

8 W dalszej kolejności, w dniu 22 stycznia 2014 r. (data nadania pisma

9 w placówce operatora pocztowego), R. K. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednocześnie przedkładając przedmiotowe odwołanie. Wnioskująca podała, że w dniu 19 kwietnia 2013 r. osobiście uczestniczyła w zebraniu, podczas którego odczytywana była decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. Wówczas też pouczono strony, że w sytuacji braku zgody na ustalenia zawarte w decyzji można złożyć odwołania w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia tej decyzji. R. K. podała, że jak "zrozumiała od 19 kwietnia należy składać do 14 dni". Podała, że nie miała świadomości, że termin ten liczony będzie "od daty wywieszenia decyzji w różnych miejscowościach, nikt na zebraniu tego nie powiedział". Wyjaśniła, że z uwagi na obszerność decyzji trudno ją zrozumieć. Nadto, w dniu składania odwołania w sekretariacie Starostwa, nikt nie pouczył jej, że czyni to przedwcześnie.

10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., odmówiło R. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia, wskazując na przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie by termin przywrócić, stwierdzono, że wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. SKO podało, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm., na dzień orzekania przez Sad obowiązuje tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 700), decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu ww. terminu decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia.

11 Jak ustaliło Kolegium, decyzja Starosty [...] z dnia [...].03.2013 r. podana została do wiadomości uczestnikom poprzez odczytanie oraz poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń:

12 - Urzędu Gminy [...] – w terminie 19.04.2013 r. – 6.05.2013 r.;

13 - Urzędu Miejskiego [...] oraz tablicy ogłoszeń wsi F. i P. –

14 w terminie 23.04.2013 r. – 7.05.2013 r.;

15 - na tablicy ogłoszeń wsi H. i B. – w terminie 20.04.2013 r. – 4.05.2013 r.;

16 - Starostwa Powiatowego [...]– w terminie 22.04.2013 r. – 6.05.2013 r.

17 Powyższe wskazuje, że publiczne ogłoszenie o wydaniu decyzji dokonywane było

18 w różnych miejscach w odmiennych terminach. Doręczenie decyzji dla wszystkich stron nastąpiło w dniu 7.05.2013 r. – ostatni dzień publicznego ogłoszenia na tablicy ogłoszeń UM [...] oraz wsi F. i P. Zatem termin do wniesienia odwołania został otwarty w dniu 8 maja 2013 r.

19 Przechodząc do oceny wniosku o przywrócenie terminu SKO podało, że wnioskodawczyni nie wskazała szczególnych przesłanek, które wykluczałyby zawinienie w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. W ocenie Kolegium, wobec prawidłowego obwieszczenia decyzji i doręczenia decyzji ze skutkiem na dzień 7.05.2013 r., podnoszone przez R. K. okoliczności o braku udzielenia właściwej informacji przez osoby prowadzące zebranie, nie mogą stanowić podstawy do przywrócenia terminu. Końcowo SKO zwróciło uwagę, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania otwierałoby drogę do rozpatrzenia tego odwołania i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Tymczasem w okolicznościach sprawy byłoby to niemożliwe, albowiem decyzją z dnia [...].12.2013r. SKO rozpoznało odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2013 r., a decyzja ta nabrała waloru ostateczności.

20 R. K. zaskarżyła to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie, przywrócenie terminu do złożenia odwołania i merytoryczne rozpoznania odwołania złożonego w dniu 29.04.2013 r. Raz jeszcze podkreśliła, że na zebraniu ogólnym, które odbyło się w dniu 19.04.2013 r. przedstawiciel Starosty [...] ogłosił publicznie uczestnikom scalenia decyzję i pouczył, że osoby niezadowolone mogą odwołać się od tej decyzji do SKO, w terminie 14 dni od daty ogłoszenia decyzji. Na tą okoliczność skarżąca zawnioskowała o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków – uczestników zebrania. W ocenie R. K., wydane rozstrzygnięcie jest rażąco wadliwe i sprzeczne w przepisami prawa, w tym z przepisami Konstytucji RP – art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 8. Zdaniem skarżącej, skoro decyzja Starosty została ogłoszona w dniu 19.04.2013 r., to czternastodniowy termin do jej zaskarżenia upływał w dniu 3.05.2013 r, a skoro ten dzień jest dniem ustawowo wolnym od pracy, to termin do złożenia odwołania upływał w dniu 6.05.2013 r. Zatem złożenie przez nią odwołania w dniu 29.04.2013 r. nastąpiło w ustawowym terminie. Podała, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu.

21 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej przybierającej przewidziane prawem formy, czego kryterium stanowi ich zgodność z prawem – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy obliguje do uwzględnienia skargi i uchylenia kwestionowanej nią decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej następnie "P.p.s.a."). Rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje w jej granicach, bez związania powołanymi w skardze zarzutami, wnioskami i podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

24 Dokonana w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia skutkowała jego uchyleniem z uwagi na podjęcie go z naruszeniem przepisów postępowania, o czym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Postanowieniem tym SKO odmówiło R. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. W jego uzasadnieniu podało, że wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do zaskarżenia pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Zostało ono bowiem prawidłowo doręczone, a poza tym ma ono obecnie walor ostateczności wobec rozpoznania przez organ – decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. – skutecznie złożonych odwołań innych osób.

25 W ocenie Sądu, stanowisko organu należy uznać za błędne. Instytucja przywrócenia terminu ma na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do dokonania określonej czynności. Właściwy organ administracji zobowiązany jest do przywrócenia terminu w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przewidziane prawem przesłanki, a są nimi: złożenie wniosku o przywrócenie terminu, co powinno nastąpić w ciągu siedmiu dni od daty ustania przyczyny jego uchybienia, uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu oraz równoczesne z wnioskiem dopełnienie czynności, dla której określony był termin. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że o braku winy strony można mówić wówczas, gdy nie zachowała ona odpowiedniej staranności przy dokonywaniu określonej czynności tj., gdy dopełnienie przez nią czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od niej [tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z 8.07.1998 r. I SA/Lu 727/97, LexPolonica nr 341817, wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z 2.02.2000 r. SA/Sz 2125/98, LexPolonica nr 350238).

26 Przywrócenie terminu usprawiedliwia zatem zaistnienie obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez nią odpowiedniej (należytej) staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie. W ocenie Sądu, do tego rodzaju okoliczności zaliczyć można np. fakt błędnego pouczenia strony przez organ co do możliwości odwołania się od zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w świetle którego, nieprawidłowe pouczenie nie ma wprawdzie wpływu na bieg terminu do wniesienia przysługującego środka odwoławczego, ale może stanowić podstawę do przywrócenia uchybionego terminu (por. postanowienie NSA z 1.07.1998 r. III SA 230/97, LexPolonica nr 338276, wyrok NSA z 21.12.2005 r. I OSK 271/2005, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29.03.2012 r. II SA/Wa 23/12 opubl: www.nsa.gov.pl). W świetle bowiem art. 112 K.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Obowiązek pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia wynika m. in. z art. 107 § 1 K.p.a., który jako jeden z obligatoryjnych składników decyzji wymienia właśnie pouczenie, czy i w jakim trybie służy od tej decyzji odwołanie. Wyrażony w powołanym przepisie obowiązek stanowi jeden z przejawów zasady informowania, o której mowa w art. 9 K.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tak by nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa. Należy także w tym miejscu powołać inną fundamentalną zasadę w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie sprowadzającą się do obowiązku prowadzenia tego postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Z powyższych regulacji wynika więc, że niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji braku lub niewłaściwych informacji udzielanych jej przez organ.

27 W będącej przedmiotem kontroli sprawie niewątpliwe jest, że R. K. złożyła odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. przedwcześnie. W świetle bowiem art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. _@POCZ@__@KON@Z chwilą natomiast upływu tego czternastodniowego terminu, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Z uwagi na to, że wywieszenie miało miejsce w różnych terminach w różnych miejscowościach, należało przyjąć (jak to słusznie zrobiło SKO), że termin ten rozpoczyna bieg od najpóźniejszego pierwszego dnia podania decyzji do publicznej wiadomości, a zatem od dnia 23 kwietnia 2013 r (pierwszy dzień wywieszenia decyzji w Urzędzie Miejskim [...], we wsi F. i wsi P.). Upłynął on więc z dniem 7 maja 2013 r. i ten dzień trzeba uznać za dzień, w którym nastąpiło skuteczne doręczenie stronom postępowania scaleniowego decyzji z [...] marca 2013 r. R. K. odwołanie od niej złożyła 29 kwietnia 2013 r., a zatem zanim jeszcze kwestionowane rozstrzygnięcie zostało jej doręczone. Pouczenie zawarte w tej decyzji było następujące:

28 "Od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Starosty [...] w terminie czternastu dni od daty jej ogłoszenia. Decyzję niniejszą podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zabraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 19 kwietnia 2013 r., a następnie przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy [...] oraz Urzędu Gminy [...] i na tablicach ogłoszeń we wsiach H. i B. gm. [...] oraz F. i P. gm. [...]. Po upływie w/w okresów decyzję o zatwierdzeniu scalenia gruntów wsi H. uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia."

29 Tego rodzaju pouczenie jest niejasne i może wprowadzać w błąd co do początkowej daty, od której należy liczyć bieg terminu do zakwestionowania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Mianowicie, pierwsze jego zdanie stanowi o tym, że początkiem biegu tego terminu jest ogłoszenie decyzji. Następne zdanie posługuje się już jednak pojęciem odczytania decyzji jako formy podania jej do publicznej wiadomości. Z kolei w ostatnim zdaniu mowa jest o tym, kiedy następuje doręczenie decyzji. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy została ona ustnie ogłoszona – od dnia jej ogłoszenia stronie.

30 Wskazany art. 129 § 2 K.p.a. określa termin do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji, wskazując, że wynosi on 14 dni i nakazując jego liczenie od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Natomiast powołany art. 28 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowiący regulację uzupełniającą w zakresie określenia daty takiego doręczenia stanowi, iż następuje ono z chwilą upływu czternastodniowego terminu wywieszenia decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów na tablicach ogłoszeń we wskazanych w nim miejscowościach. Posłużenie się zatem przez Starostę [...] w pouczeniu zawartym w swojej decyzji sformułowaniem "od dnia jej ogłoszenia" przy określaniu początku biegu czternastodniowego terminu na zakwestionowanie w drodze odwołania tej decyzji było nieprawidłowe. Sugerowało bowiem, że termin do zaskarżenia otworzył się w dniu następnym po odczytaniu decyzji na zebraniu uczestników scalenia. W taki właśnie sposób przedmiotowe pouczenie zrozumiała skarżąca, która odwołanie wniosła w dniu 29 kwietnia 2013 r., a zatem w dziesiątym dniu od momentu podania decyzji do publicznej wiadomości. W zaistniałej sytuacji trudno zarzucać skarżącej, że nie dochowała właściwej w przedstawionych okolicznościach staranności, a w konsekwencji, że ponosi winę w uchybieniu ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Tym samym, stanowisko SKO o braku podstaw do przywrócenia R. K. takiego terminu stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 112 K.p.a. W żadnym bowiem przypadku strona, która - działając w zaufaniu do organu administracji publicznej - zastosowała się do treści poddającego się różnej interpretacji pouczenia, nie może ponosić negatywnych konsekwencji prawnych wynikających z zaniedbań organu w tym zakresie. Pouczenie winno być bowiem na tyle klarowne, by nie rodziło możliwości wyprowadzania w jego oparciu sprzecznych ze sobą wniosków. Tymczasem, podana przez Starostę [...] informacja odnośnie do sposobu zaskarżenia jego rozstrzygnięcia mogła budzić wątpliwości co do terminu, w jakim można tego dokonać, a konkretnie co do pierwszego dnia, od którego odwołanie można składać (tj. od ogłoszenia przez które należy rozumieć odczytanie decyzji na zebraniu uczestników scalenia czy też od doręczenia następującego po upływie okresu wywieszenia decyzji na tablicach ogłoszeń na obszarze objętym scaleniem).

31 Pomyłka strony co do sposobu obliczania terminu do dokonania określonej czynności może być uznana za wyraz braku właściwej dbałości o własne interesy, mieszczącego się z kolei w pojęciu zawinienia, do którego odnosi się art. 58 § 1 K.p.a., ale tylko pod pewnym warunkiem. Mianowicie, strona musi być wcześniej należycie pouczona o tym, jak termin ten należy obliczać. W niniejszej sprawie, jak już wyżej zaznaczono, pouczenie takie nie było jednak właściwie zredagowane. Dlatego też wyprowadzanie w takiej sytuacji negatywnych dla strony konsekwencji jest niedopuszczalne.

32 Niezależnie od powyższego, jako wyjątkowo naganne należy ocenić działanie organu drugiej instancji, który niedopuszczalność odwołania skarżącej stwierdził dopiero po ośmiu miesiącach od momentu jego otrzymania. Następnie zaś po złożeniu przez skarżącą w dniu 22 stycznia 2014 r. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania rozpoznał go dopiero dnia [....] marca 2014 r., wydając objęte niniejszą skargą postanowienie. Tego rodzaju niczym nieuzasadnione postępowanie Kolegium wskazuje na chęć uniknięcia poddania kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji i urąga ono podstawowym zasadom obowiązującym w postępowaniu administracyjnym. Sprzeczne jest mianowicie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą działania w sprawie wnikliwie i szybko oraz wspomnianym już obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

33 Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.