Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2015 r., II SA/Rz 854/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2015 r., II SA/Rz 854/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. J. W. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad jego niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – P. W. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wójt odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

3 W uzasadnieniu w/w Organ wskazał, że P. W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 11 marca 2014 r. nr [...] i tak ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 6 grudnia 2013 r. Ustalono, że J. W. nie pracuje zawodowo od czerwca 2012 r., a na dzień wydania decyzji był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna. Stosunek pracy ustał za porozumieniem stron. Tym samym w sprawie nie zachodzi warunek rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, o którym mowa w art. 16a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.). To obligowało do wydania decyzji odmownej.

4 We wniesionym odwołaniu J. W. wskazał, że wydanie orzeczenia o niepełnosprawności ojca poprzedziła jego długotrwała choroba oraz leczenie. W tym czasie sprawował on nad nim opiekę i z tego właśnie powodu nie podejmował zatrudnienia, a zatem winien otrzymać wnioskowane świadczenie.

5 Nie uwzględniając tego odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO [...]" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podzielając w całości argumentację organu I instancji. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, a zatem decyzja o odmowie ustalenia wnioskowanego świadczenia jest słuszna. Brak jest bowiem związku przyczynowo – skutkowego i czasowego pomiędzy ustaniem stosunku pracy, w jakim pozostawał wnioskodawca, a koniecznością podjęcia opieki w związku z powstaniem niepełnosprawności u P. W.

6 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. W. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji. Wskazał, że poprzez odmowę przyznania mu specjalnego zasiłku opiekuńczego został pozbawiony środków do życia, zaś ojcem opiekuje się od czerwca 2012 r., tj od chwili, kiedy zrezygnował z zatrudnienia.

7 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

9 Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna z przyczyn, które Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu.

10 Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto na podstawie art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

11 W pierwszej kolejności wypada zauważyć, iż podstawą odmowy przyznania J. W. specjalnego zasiłku opiekuńczego było uznanie przez organy obu instancji, iż wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. nr 1456 ze zm.; zwana dalej u.ś.r). Orzekające w sprawie organy nie kwestionowały faktu, że skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad swym niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem J. W. Organy ustaliły również spełnienie przez wnioskującego kryterium dochodowego (dochód na członka rodziny wyniósł kwotę 484 zł). Należy dodać, iż skarżący nie korzystał ze świadczenia pielęgnacyjnego.

12 Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu z daty orzekania przez organy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

13 Zainicjowany przed WSA spór sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii czy skarżący zrezygnował z zatrudnienia, jak wymaga tego art. 16a ust. 1 u.ś.r w sytuacji, gdy nie podejmuje on zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad ojcem. Sąd orzekający za trafny uznaje pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 724/13, a dotyczący wykładni przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Pogląd ten znalazł akceptacje Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 28/14.

14 SKO jak i organ pierwszej instancji wyinterpretowały z art. 16 ust. 1 u.ś.r, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi i rezygnują z wykonywanej uprzednio pracy. Otóż taka wykładnia przepisów u.ś.r jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, ponieważ prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

15 Przyjęta przez Organy obu instancji wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r skutkując opisanym wyżej zróżnicowaniem doprowadziła także do naruszenia prawa obywatela do zabezpieczenia społecznego wyrażonego w art. 62 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższy przepis wyposaża w to prawo osoby, które pozostają bez pracy nie z własnej woli i nie posiadają jednocześnie wystarczających środków na swe utrzymanie.

16 Specjalny zasiłek opiekuńczy jest sposobem, za pomocą którego Państwo wynagradza osoby opiekujące się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to wspólnota publiczna musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13; WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 630/13, i inne). Zdaniem Sądu, to sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego zasiłku, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). Wymaganie od osób niepracujących – z tego powodu, że sprawują faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy byłoby fikcją, po to, by następnie (nawet po krótkim okresie czasu) z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.

17 W ocenie Sądu nie sposób przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Sąd podziela tym samym stanowisko prezentowane w orzecznictwie (zob. też uzasadnienia wyroków: WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 630/13; WSA w Łodzi: z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 514/13, i z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 599/13; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 312/13; WSA w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13 i wiele innych).

18 Według WSA prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r prowadzi do wniosku, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle tego przepisu należy rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. To, że ustawodawca dokonał nowelizacji u.ś.r., dodając art. 16a ust. 1, w którym kwestię przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnił od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie oznacza, że w przepisie tym nie została zawarta norma, która obejmowałaby określoną grupę osób, które także zrezygnowały z "podjęcia" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli taka rezygnacja nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

19 Z tych przyczyn nie było podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej jaką zawiera art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie wyposaża w prawo do zasiłku każdą osobę, która sprawowała już opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nieprecyzyjna treść przepisu nie mogła decydować o sposobie dekodowania tej normy w sposób jaki przeprowadziły to organy rozpoznając wniosek skarżącego, tym bardziej, że ostatecznie ustawodawca w kolejnej nowelizacji u.ś.r doprecyzował treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. w tym zakresie. Od dnia 1 stycznia 2015 r., art. 16a ust. 1 u.ś.r. uzyska brzmienie nie pozostawiające już jakichkolwiek wątpliwości, co do tego że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, które nie tylko rezygnują z zatrudnienia ale też zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie podejmują.

20 W świetle powyższych argumentów, skoro organy obu instancji naruszyły prawo materialne – art. 16a ust. 1 u.ś.r – poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego Organy obowiązane będą przyjąć wykładnię art. 16a ust. 1 u.ś.r. jaką wyżej przedstawiono, a to z kolei powinno skłonić organ do wyjaśnienia czy skarżący nie podejmuje zatrudnienia.