Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 października 2022 r., II SA/Rz 627/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 października 2022 r., II SA/Rz 627/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 24 lutego 2022 r. nr SKO.4111/88/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 14 stycznia 2022 r. nr ŚR.5231.40.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej K. B. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia 24 lutego 2022 r. nr SKO.4111/88/2021, na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 17 i art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: "u.ś.r."), po rozpoznaniu odwołania K.B. (dalej: "Wnioskodawczyni" - "Skarżąca") od decyzji Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia 14 stycznia 2022 r. nr ŚR.5231.40.2021 w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

3 W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że 14 grudnia 2021 r. Skarżąca wystąpiła do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmawiając przyznania świadczenia Burmistrz wskazał na brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz, że nie zaistniał związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. W odwołaniu Skarżąca podniosła, że opiekuje się matką oraz jest osobą bezrobotną. Wniosła o przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia.

4 Kolegium odwołania nie uwzględniło, zakwestionowało jednak pogląd Burmistrza co do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 wskazało, że skoro na mocy wskazanego wyroku stwierdzona została w oznaczonym zakresie niezgodność powyższego przepisu z Konstytucją, to okoliczność ta nie może zostać pominięta przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne. W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP. Organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Zatem opisana regulacja nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia.

5 Pomimo to brak jest podstaw do przyznania dochodzonego świadczenia, gdyż

6 Burmistrz dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego przyjmując, że pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością opieki nad matką nie zachodzi związek przyczynowy. Nie można z utrwalonej sytuacji faktycznej związanej z niepodejmowaniem pracy przez około 25 lat wywoływać uprawnienia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

7 Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając zaskarżonej decyzji:

8 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.,

9 zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje, skoro w chwili podejmowania decyzji w sprawie Skarżąca faktycznie jest pozbawiona możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki.

10 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez

11 niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad matką oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a pogorszającym się stanem zdrowia jej matki, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

12 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy ustalaniu czy Skarżąca spełnia przesłanki pozwalające na przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie powinno umykać z pola widzenia, że przesłanka pozwalająca przyznać prawa do tego świadczenia jest spełniona nie tylko w przypadku rezygnacji ze stosunku zatrudnienia poprzedzającego bezpośrednio okres sprawowania opieki ale również w przypadku, w którym opiekun jest de facto (z uwagi na okoliczność sprawowania opieki) pozbawiony możliwości podjęcia pracy. Niedopuszczalne jest tym samym stosowanie domniemania, że w chwili orzekania w sprawie Skarżąca nie spełnia przesłanki "niepodejmowania pracy z uwagi na sprawowanie opieki" (nie jest pozbawiona możliwości podjęcia pracy), ponieważ nie legitymuje się historią zatrudnienia bezpośrednio sprzed okresu sprawowania opieki. Taki sposób wykładni rozszerzającej ww. przepisów definitywnie i na stałe pozbawia możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wszystkie osoby sprawujące opiekę nad bliskim niepełnosprawnym, które - często z przyczyn losowych i od nich niezależnych - nie są w stanie wykazać formalnego zatrudnienia z przed chwili w której podjęli się sprawowania opieki.

13 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 skarga jest uzasadniona.

16 I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem złożonym w organie I instancji w dniu 14 grudnia 2021 r. Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku dołączyła oświadczenie, w którym wskazała, że jest zarejestrowana w urzędzie pracy, nie pobiera żadnych świadczeń typu emerytura czy renta oraz, że sprawuje osobistą opiekę nad matką. Skarżąca załączyła także orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki. Po przeprowadzeniu wywiadu Burmistrz, decyzją z dnia 14 stycznia 2022 r., odmówił przyznania świadczenia w związku z opieką na niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, gdyż nie da się ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność u matki Wnioskodawczyni oraz z uwagi na ustalenie, że Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowanej opieki. Wnioskodawczyni zatrudniona była w okresie od 1 września 1987 r. do 28 lutego 1997 r., a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności matki datuje się od 16 listopada 2021 r. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Nie podzieliło jednak argumentacji odnośnie do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., ale zgodziło się z twierdzeniami, że Wnioskodawczyni nie wypełnia przesłanki do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie nie podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Decyzja ta stanowi przedmiot skargi.

17 II. W rozpoznawanej sprawie Kolegium zasadnie wskazało na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r, sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. i trafnie przyjęło, że brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Zatem powołana przez Burmistrza okoliczność (data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki), nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

18 III. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, aczkolwiek precyzyjnie nie wskazaną przez organy obu instancji, stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

19 W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przesłanka "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" należy rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga. Zatem okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia ustawową przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Podkreśla się również, że wskazany przepis nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o to świadczenie, dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Łd 229/22, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 1939/21, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 1329/21). Sąd w składzie rozpoznającym skargę poglądy te podziela.

20 IV. W realiach sprawy okoliczność, że Wnioskodawczyni należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nad osobą niepełnosprawną (matka), nie jest kwestionowana. Natomiast w ocenie organów obu instancji nie został spełniony warunek w postaci rezygnacji przez Wnioskodawczynię z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Stanowisko to w świetle zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego jest nieprawidłowe.

21 Składając wniosek o świadczenie Skarżąca podała, że jest zarejestrowana w urzędzie pracy (oświadczenie z 3 grudnia 2021 r. – k.4 akt adm.). Okoliczność ta znalazła potwierdzenie w informacji uzyskanej w PUP w [...] (wydruk PUP [...] - k.15 akt j.w.).

22 Rejestracja w Urzędzie Pracy oznacza, że Skarżąca ma status osoby "bezrobotnej" (art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i rynkach pracy - Dz. U. z 2022 r., poz. 690). Z ustawowej definicji "bezrobotnego" wynika natomiast, że jest to osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie (art. 2 pkt 2 ustawy j.w.).

23 Organy obu instancji wskazały jedynie na okres aktywności zawodowej (Wnioskodawczyni zatrudniona była od 1 września 1987 r. do 28 lutego 1997 r.), pominęły natomiast okoliczność rejestracji w urzędzie pracy i wynikające z tego dla Skarżącej obowiązki (zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie). Innymi słowy, wybiorczo odniosły się do zgromadzonego materiału i nie poddały go całościowej ocenie. W związku z tym Sąd stwierdza, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

24 Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz dokona oceny całego materiału dowodowego, mając na uwadze wykładnię przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zastosuje się również o interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. syg. K 38/13, wskazanej w punkcie II uzasadnienia.

25 Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a.").

26 Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.