Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2010 r., II SA/Rz 386/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2010 r., II SA/Rz 386/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Województwa kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zarządza zwrot na rzecz strony skarżącej Województwa kwoty 300 zł /słownie : trzysta złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem sprawy o sygn. II SA/Rz 386/10 jest skarga Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...].02.2010 r., znak [...] o stwierdzeniu nieważności Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej [...] (zwany dalej WFOŚ).

3 Sejmik Województwa [...] uchwałą z [...].01.2010 r., o nr [...], nadał Statut WFOŚiGW. W treści § 16 ust. 2 załącznika do w.w. uchwały zawarto zdanie: w przypadku nie podjęcia przez Zarząd Województwa uchwały o powołaniu Zarządu w składzie wnioskowanym przez Radę Nadzorczą, Rada jest zobowiązana na najbliższym posiedzeniu podjąć uchwałę o wystąpieniu z wnioskiem do Zarządu Województwa, w sprawie powołania członków Zarządu wskazując inne osoby w miejsce tych, które nie otrzymały akceptacji Zarządu Województwa.

4 W dniu 10.02.2010 r. Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze zmierzające do stwierdzenia nieważności § 16 ust. 2 Statutu WFOŚ. Jako powód wszczęcia postępowania podano naruszenie przez Sejmik art. 400p w związku z art. 400j ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.; zwana dalej P.o.ś.) oraz naruszenie art. 18 pkt 20 ustawy z 5.05.1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.; zwana dalej u.s.w.).

5 Na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego z [...].02.2010 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność § 16 ust. 2 Statutu WFOŚ w zakresie sformułowania: wskazując inne osoby w miejsce tych, które nie otrzymały akceptacji Zarządu Województwa. W ocenie organu nadzoru w dyspozycji art. 400p P.o.ś. nie mieści się kompetencja Sejmiku do określenia sposobu (trybu) powoływania członków zarządu funduszu. Ten tryb został określony w art. 400j P.o.ś. W przeciwnym razie doszłoby do kreowania przez Sejmik Województwa organu wykonawczego funduszu a kompetencja ta została wyraźnie przypisana radzie nadzorczej i zarządowi województwa. Sformułowania organizacja wewnętrzna i szczegółowy tryb działania organów mieszczą w sobie kwestie organizacyjno – porządkowe. Nie mają one jednak decydującego wpływu na tryb powoływania ustawowo wskazanych organów. Przekroczenie przez Sejmik swych kompetencji stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały organu województwa.

6 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało zaskarżone przez Województwo [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA). Zdaniem skarżącego Województwa, rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepisy prawa materialnego zawarte w art. 400j i 400p P.o.ś. Skargę poparto następującymi argumentami: Wojewoda nie dostrzegł, że zakwestionowany przepis Statutu nie określa trybu powoływania członków zarządu funduszu. Z przepisów P.o.ś. nie wynika bynajmniej, iż zarząd województwa jest związany wnioskiem rady nadzorczej o powołanie bądź odwołanie wskazanej osoby na stanowisko prezesa lub jego zastępcy. Wprowadzone sformułowanie oznacza tylko tyle, że w przypadku gdy wnioskowany kandydat nie otrzyma większości głosów w głosowaniu tajnym to rada nadzorcza nie może ponownie wnioskować o powołanie tej samej osoby. Jako nietrafny uznano zarzut organu nadzoru, iż przepis art. 400j P.o.ś powierza kompetencje do kreowania organu wykonawczego radzie nadzorczej. Ten organ tylko współuczestniczy w kreowaniu składu osobowego organu wykonawczego funduszu. To sejmik województwa tworzy personalny skład rady nadzorczej i może określać sposób działania w zakresie, w jakim współuczestniczy w określaniu składu osobowego zarządu. Jeżeli ustawa nie przewiduje trybu działania rady nadzorczej w sytuacji gdy wnioskowany kandydat nie uzyska akceptacji zarządu województwa, to Statut musi regulować konieczność zwołania kolejnego posiedzenia rady w celu wskazania innego kandydata. Treść podważanego przez Wojewodę przepisu jest regulacją zarówno w sensie podmiotowym jak i przedmiotowym mieszczącą się w zakresie kompetencji rady nadzorczej. Ponieważ P.o.ś. nie określa sposobu kreowania obsady personalnej zarządu funduszu to art. 400p musi być rozumiany jako dający sejmikowi kompetencje do normowania tych kwestii w statucie. Te powody winny spowodować uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Do skargi załączono uchwałę Sejmiku Województwa w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. W treści uchwały zawarto pełnomocnictwo dla radcy prawnego do reprezentowania Województwa przed WSA (zob. § 2 uchwały).

7 Wojewoda w odpowiedzi na zarzuty Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi. Według organu nadzoru uprawnienia Sejmiku Województwa do nadania statutu Funduszowi nie należy utożsamiać z prawem do określania trybu powoływania członków zarządu. Ten tryb został dookreślony w P.o.ś. Rozszerzenie określonych w art. 400p P.o.ś. kompetencji sejmiku na obszar zastrzeżony dla zarządu i rady nadzorczej powoduje nie tylko naruszenie przepisów P.o.ś., ale także przepisów art. 18 pkt 20 u.s.w.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Skarga Województwa [...] jest uzasadniona, albowiem zakwestionowany przez Wojewodę przepis Statutu WFOŚ nie narusza prawa w sposób istotny.

10 Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

11 Wojewoda badając uchwałę Sejmiku Województwa obowiązany był uwzględnić przepisy Konstytucji RP stanowiące o samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W świetle tych unormowań, samorządom terytorialnym wszystkich szczebli przysługuje samodzielność, której granice wyznaczają ustawy. Organy nadzoru powinny porównywać oznaczone zachowania organów samorządowych z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Inne kryteria nadzoru nad działalnością samorządową są w świetle Konstytucji RP niedopuszczalne.

12 W sprawie stanowiącej przedmiot rozpoznania WSA przepisami zawierającymi wzorce odniesienia były regulacje art. 400p i art. 400j ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.; zwana dalej P.o.ś.) oraz art. 18 pkt 20 ustawy z 5.05.1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.).

13 Przepisy art. 400p i art. 400j P.o.ś. zostały zamieszczone w rozdziale 4 tej ustawy o tytule: Finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. W oznaczonej części ustawy zamieszczono przepisy normujące funkcjonowanie funduszy celowych przeznaczonych na pokrywanie wydatków realizacji zadań z zakresu ochrony środowiska. Obok Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej funkcjonują na poziomie województwa wojewódzkie fundusze ochrony środowiska (dalej WFOŚ) będące samorządowymi osobami prawnymi. Administrowanie WFOŚ zostało powierzone organom tej osoby prawnej. W myśl art. 400e ust. 1 P.o.ś. organami wojewódzkich funduszy są rady nadzorcze wojewódzkich funduszy i zarządy wojewódzkich funduszy. Skład rad nadzorczych ustala ustawodawca w treści art. 400f ust. 1 P.o.ś. Natomiast tryb powoływania i odwoływania członków zarządu WFOŚ przytoczony w powołanym w treści kontrolowanego aktu nadzoru art. 400j P.o.ś. W tworzeniu organu współuczestniczy zarząd województwa oraz rada nadzorcza. Uprawnienia decyzyjne polegające na powoływaniu i odwoływaniu członków zarządu funduszu posiada zarząd województwa. Kandydatury na członków zarządu może wysuwać wyłącznie rada nadzorcza WFOŚ (zob. art. 400j ust. 2 P.o.ś.).

14 Wojewoda [...] stwierdzając nieważność opisanego wyżej fragmentu statutu WFOŚ, stanął na stanowisku, iż art. 400p P.o.ś. nie daje podstaw do ustalania sposobu działania rady nadzorczej w przypadku nie powołania zarządu w składzie proponowanym przez w.w radę. Należy przypomnieć, iż według organu nadzoru Sejmik nie posiada kompetencji do uregulowania przypadku, w którym zarząd województwa nie akceptuje kandydatur wnioskowanych przez radę nadzorczą. Te kwestie nie mogą być normowane na zasadach określonych w art. 400p P.o.ś., jak również w innych przepisach dotyczących organów województwa i organów WFOŚ. Sąd nie podziela tego poglądu.

15 Artykuł 400p P.o.ś. przyznaje sejmikowi województwa kompetencje do regulowania organizacji wewnętrznej wojewódzkich funduszy, szczegółowego trybu działania ich organów oraz sposobu udzielania w imieniu funduszu pełnomocnictw. Tego rodzaju kompetencje organów stanowiących województwa względem samorządowych osób prawnych określa się mianem statutowych. Ustawodawca nie wskazał w art. 400p P.o.ś., jaki konkretny tryb działania zarządu województwa może zostać uregulowanych przez sejmik w statucie WFOŚ. Nie wskazano w sposób pozytywny także tych spraw, które nie powinny zostać objęte treścią statutu Funduszu. Redukcji działań niepodlegających normowaniu przez Sejmik należy, więc dokonywać przy uwzględnieniu zasady nie regulowania spraw już uregulowanych w aktach normatywnych tego samego lub wyższego rzędu. Należy zwrócić uwagę, iż żaden z przepisów P.o.ś. jak i u.s.w. nie udziela odpowiedzi na pytanie w jaki sposób powinien postąpić organ uprawniony do wnioskowania o powołanie członka zarządu WFOŚ, jeżeli uprzednio zaproponowany skład nie został zatwierdzony przez zarząd samorządu województwa. Z tej przyczyny Sejmik Województwa [...] był umocowany prawnie do takiego uregulowania działania rady nadzorczej WFOŚ, jakie nastąpiło w zakwestionowanym § 16 ust. 2 załącznika do Statutu.

16 W inkryminowanym przez Wojewodę przepisie Statutu WFOŚ nie doszukamy się też takich wypowiedzi, które wkraczałyby w zakres działania organów powołanych do współtworzenia zarządu funduszu. Przytoczona redakcja § 16 ust. 2 Statutu nie zakazuje radzie nadzorczej głosowania na określoną kandydaturą. Ten zakaz dotyczyłby jedynie osób powtórnie zgłaszanych, które nie zyskały akceptacji organu decyzyjnego w tym przypadku, jakim jest zarząd województwa. Zamiarem Sejmiku było przeciwdziałanie sytuacji trwania stanu nie powoływania organu funduszu, co zgodne jest z wykładnią funkcjonalną przepisów przewidujących finansowanie ochrony środowiska. Brak tak istotnego organu jak zarząd funduszu uniemożliwiałby realizację przez samorząd województwa przepisów P.o.ś. o finansowaniu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Wojewoda [...] nie może w swych działaniach nadzorczych pomijać funkcji wykładanych unormowań, a w tym przypadku sprowadzają się one do umożliwienia w możliwie najkrótszym czasie rozpoczęcia działalności przez WFOŚ.

17 Zobowiązanie rady nadzorczej do wystąpienie do zarządu województwa i wskazanie innych osób w miejsce tych, które nie otrzymały akceptacji Zarządu Województwa, jest szczególnym trybem działania organu funduszu, o którym mowa w art. 400p P.o.ś. Reasumując, w kompetencjach statutowych mieści się określanie trybu działania rady nadzorczej w sytuacji nie powołania członków zarządu funduszu. W ten sposób należy interpretować zastrzeżenie przez ustawę kompetencji administracyjnej dla sejmiku województwa (zob. art. 18 pkt 20 u.s.w.).

18 Sejmik zobowiązując radę nadzorczą do podjęcia na najbliższym posiedzeniu uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Zarządu Województwa w sprawie powołania członków Zarządu i wskazania innych osób w miejsce tych, które nie otrzymały akceptacji Zarządu Województwa, unormował szczegółowy tryb działania organu funduszu. Wobec czego, uchwalając Statut WFOŚ nie przekroczono granic normy kompetencyjnej zawartych w art. 400p P.o.ś.

19 W świetle tej argumentacji Wojewoda nie posiadał podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności fragmentu § 16 ust. 2 załącznika do Statutu WFOŚ. Stwierdzenie nieważności skarżonego aktu nadzoru następuje zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd orzeka o niewykonywaniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania skarżącemu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. Ponieważ wraz z wniesieniem skargi pełnomocnik Samorządu Województwa [...] uiścił nienależny wpis sądowy, Sąd zarządza jego zwrot poprzez zastosowanie art. 225 p.p.s.a. Według art. 87 u.s.w., postępowanie sądowe w sprawach skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze jest wolne od opłat sądowych.