Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2018 r., II SA/Rz 17/18

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2018 r., II SA/Rz 17/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. G. na decyzję Rektora [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozwiązania praktyki lotniczej - postanawia - 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić J. G. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Dziekan Wydziału [...], działając na podstawie punktu VII podpunkt 1 Regulaminu Praktyki Zawodowej OKL prowadzonej przez Ośrodek Kształcenia Lotniczego, rozwiązał z J. G. praktykę lotniczą i skierował go do zmiany aktualnie realizowanej specjalności na wybraną inną w ramach kierunku Lotnictwo i kosmonautyka. W uzasadnieniu wskazano, że ze względu na brak postępów spowodowanych długotrwałą nieobecnością, wskazywaną przez Dyrektora OKL w piśmie nr [...], Dziekan odmówił skierowania wyżej wymienionego na dalszą część szkolenia praktycznego związanego z realizacją studiów na kierunku Lotnictwo i kosmonautyka specjalności: Pilotaż. W pouczeniu wskazano na możliwość złożenia odwołania od tej decyzji do Rektora [...].

3 J. G. korzystając z wyżej wskazanego prawa złożył odwołanie, wnioskując o uchylenie decyzji. Podał, że powodem wypowiedzenia praktyki był rzekomy brak postępów spowodowanych długotrwałą nieobecnością na praktyce lotniczej. Wyjaśnił, że nieobecność na praktyce i brak uczestnictwa w lotach nie powstały z jego winy. Wynikała ona z działań i decyzji podjętych przez instruktora oraz dyrektora OKL, który zawiesił mu uprawnienia lotnicze i skierował na dodatkowe badania zdrowotne. Po ich odbyciu i dostarczeniu wyników instruktor odmówił mu zapisania się na loty a w konsekwencji dalszego odbywania praktyki. Podkreślił, że wykonane badania nie wskazują żadnych przeciwwskazań do odbywania praktyki lotniczej w celu uzyskania licencji pilota zawodowego liniowego.

4 Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Rektor [...] utrzymał w mocy decyzję Dziekana z dnia [...] września 2017 r. uznając ją za prawidłową.

5 W pierwszej kolejności zauważył, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, lecz jest to decyzja zakładowa związana z tokiem studiów i nie stosuje się do niej przepisów K.p.a. Odwołując się do uregulowań zawartych w Regulaminie Praktyki Zawodowej OLK prowadzone przez Ośrodek Kształcenia Lotniczego [...] a dotyczących decyzji o rozwiązaniu praktyki studenta wyjaśnił, że po stronie odwołującego wystąpiły problemy zdrowotne w trakcie praktyki lotniczej. Te okoliczności stały się podstawą do skierowania J. G. na okolicznościowe badania lotniczo-lekarskie. Wskutek ich przeprowadzenia nie stwierdzono przyczyn występowania problemów zdrowotnych (złe samopoczucie, wymioty podczas lotu). Organ podkreślił jednak, że pozyskanych informacji wynikało, że u J. G. w trakcie lotów szkoleniowych, odbytych w innych ośrodkach lotniczych, wystąpiły problemy zdrowotne. Te okoliczności świadczą, zdaniem organu, o występowaniu u odwołującego problemów zdrowotnych o niestwierdzonych podłożach. Szkolenie takiej osoby jest niemożliwe, gdyż istnieje ryzyko wystąpienia poważnych konsekwencji w zakresie zagrożenia życia i zdrowia, nie tylko odwołującego, lecz osób szkolących oraz osób trzecich, a dodatkowo uszkodzenia sprzęt lotniczego. Rektor zwrócił także uwagę, że dnia [...] września 2017 r. personel szkoleniowy OKL [...] odbył spotkanie w sprawie odwołującego i występujących po jego stronie problemów zdrowotnych. Przeprowadzona analiza ryzyka wykazała prawdopodobieństwo wystąpienia sytuacji (dolegliwości) jako częste, natomiast dotkliwość skutków, szczególnie w locie samodzielnym - jako wartość niebezpieczną.

6 Reasumując Rektor wskazał, że w okolicznościach sprawy występują dwie przesłanki stanowiące podstawę do rozwiązania praktyki z odwołującym,

7 a mianowicie brak postępów z uwagi na długotrwałą nieobecność oraz występowanie problemów zdrowotnych, które stwarzają istotne ryzyko wystąpienia sytuacji

8 w zakresie zagrożenia życia, jak i uszkodzenia sprzętu lotniczego.

9 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję złożył J. G. – reprezentowany przez pełnomocnika adw. A. P. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 64, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dziekana, o wstrzymania natychmiastowej jej wykonalności, dopuszczenie dowodów wymienionych w treści skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

10 Zarzucił brak całościowej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, pominięcie dokumentacji z ponownych badań lekarskich wydanych przez lekarzy orzeczników Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Zakwestionował ustalenia dotyczące jego problemów zdrowotnych, ich charakteru i możliwych skutków. Jego zdaniem wyjaśnienie tych kwestii wymaga wydania opinii przez biegłego lekarza z zakresu medycyny lotniczej, czego organ zaniechał. Skarżący wskazał, że twierdzenia

11 o występujących problemach zdrowotnych w trakcie lotów odbytych w innym ośrodku szkoleniowym, nie zostały poparte żadnym materiałem dowodowym. Nie został także zawiadomiony o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Skarżący wywiódł, że decyzja

12 o rozwiązaniu praktyki lotniczej i odmowie wydania skierowania na dalszą część szkolenia praktycznego w ramach specjalizacji Pilotaż [...] stanowi decyzję w indywidualnej sprawie studenta.

13 W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. Argumentując wniosek o odrzucenie skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy indywidualnej, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, lecz są to decyzje

14 o charakterze wewnątrzzakładowym, związane z tokiem studiów. W konsekwencji przedmiot sprawy nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podkreślono, że wbrew twierdzeniom skarżącego kwestionowane rozstrzygnięcie nie ma charakteru zewnętrznego. Ma oparcie w wewnętrznych źródłach prawa, tj. w Regulaminie Praktyki Zawodowej OKL prowadzonej przez Ośrodek Kształcenia Lotniczego [...] im. I. Ł., wydanym na podstawie regulaminu studiów wyższych – art. 40 ust. 10 regulaminu studiów wyższych uchwalonego przez Senat [...] dnia [...] kwietnia 2015 r. Jak zauważył organ, sprawa ma charakter wewnątrzzakładowy związany z tokiem studiów, nie spowodowała utraty przez skarżącego statusu studenta. Nadal posiada on status studenta Wydziału [...]. Dopiero skreślenie go z lity studentów miałoby charakter zewnętrzny i mogłoby zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.

15 Uzasadniając zaś wniosek o oddalenie skargi (gdyby uznano, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego) organ wskazał, że decyzje mają swoje oparcie w Regulaminie Praktyki Zawodowej OKL prowadzonej przez Ośrodek Kształcenia Lotniczego [...]. Nie zostały wydane bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Nie doszło także przy ich wydaniu do naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do poczynienia ustaleń w zakresie podstaw do rozwiązania ze skarżącym praktyki zawodowej. Zaznaczono, że w sprawie wypowiedziały się osoby posiadające wiadomości specjalne (co odzwierciedla notatka służbowa z [...] września 2017 r.) i wyraźnie wskazały, że dalsze kontynuowanie praktyki lotniczej przez skarżącego stwarza ryzyko wystąpienia sytuacji w zakresie zagrożenia życia, jak i uszkodzenia sprzętu lotniczego.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

17 W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia

18 z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności

19 z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm. - określanej dalej jako "P.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art.

20 3 § 2 i § 2a P.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.)

21 W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy decyzji Rektora [...] z [...] października 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Dziekana Wydziału [...] z [...] września 2017 r. mocą której rozwiązano praktykę lotniczą J. G. i jednocześnie skierowano wyżej wymienionego do zmiany aktualnie realizowanej specjalności na wybraną inną w ramach kierunku Lotnictwo i kosmonautyka.

22 W ocenie Sądu skarga podlegać musi odrzuceniu, bowiem jej przedmiot nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

23 Wyjaśnienia wymaga, że uczelnia wyższa jest podmiotem administracji działającym w formie zakładu administracyjnego. Jest to jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu. Zakłady zostały powołane do wykonywania zadań publicznych, przede wszystkim poprzez prowadzenie działalności usługowej i są uprawnione do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji administracji publicznej nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również

24 z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona

25 z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (zob. post. NSA z dnia 18.09.2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12, Lex nr 1282161, post. WSA w Rzeszowie z 9.01.2015 r., sygn. akt II SA/Rz 535/14, publ.: baza orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

26 Z art. 160 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

27 (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183) wynika, że organizację i tok studiów oraz związane

28 z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów. Z art. 189 cyt. ustawy wynikają dla studentów obowiązki, mianowicie mają oni postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów, poddać się jego reżimowi. Zatem osoba przyjęta w poczet użytkowników zakładu staje się podmiotem praw i obowiązków, które przysługują lub obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów wykonawczych) jak i ze statutów, regulaminów zakładowych oraz aktów normatywnych wewnątrzzakładowych.

29 Organy zakładu administracyjnego podejmują wobec jego użytkowników tzw. akty zakładowe, które mogą mieć charakter aktów zewnętrznych jak i wewnętrznych. Akty zakładowe wewnętrzne, co do zasady, nie podlegają kontroli instytucji zewnętrznych wobec uczelni, co wynika z przyznania tym zakładom szerokiej autonomii. Nie podlega też kwestii, że decyzja organów uczelni nie jest decyzją organu administracji.

30 Jak już wyżej wskazano przedmiotem skargi jest decyzja Rektora [...] w sprawie rozwiązania praktyki lotniczej. Decyzja ta została oparta na podstawie punktu VII podpunkt 3 i 4 Regulaminu Praktyki Zawodowej OKL, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Wydziału [...] w dniu [...] maja 2016 r. Regulamin ten został wydany na podstawie art. 40 ust. 10 regulaminu studiów wyższych, który został uchwalony przez Senat [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r.

31 W rozpoznawanej sprawie sądowa kontrola aktu Rektora uzależniona jest od ustalenia czy jest to decyzja administracyjna podjęta w indywidulanej sprawie studenta. Sprawą indywidulaną użytkownika zakładu publicznego, jakim jest uczelnia wyższa, są takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw

32 i obowiązków studenta i - co ważne - wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz. Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają bowiem akty zakładowe wewnętrzne a więc takie, które nie wywołują skutków prawnych poza obszarem działania uczelni wyższej.

33 Wyjaśnić także należy, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. I tak, w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych, art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Z powyższego wynika zatem, co już powyżej wskazano, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające

34 o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08), jako że są one decyzjami administracyjnymi.

35 Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów i podjętych na jego podstawie regulaminach praktyk. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego).

36 Zdaniem Sądu, mając na względzie powyższe rozważania, będącą przedmiotem skargi decyzję o rozwiązaniu praktyki lotniczej i skierowaniu J. G. do wyboru alternatywnej specjalności na kierunku studiów: [...] uznać należało za sprawę związaną z tokiem studiów. Podstawę jej wydania stanowił punkt VII podpunkt 1, 3 i 4 Regulaminu Praktyki Zawodowej OKL. Decyzja ta – jak zauważył organ - nie pozbawiała skarżącego statusu studenta. Ten jednostronny akt organów uczelni jest aktem wewnętrznym, skierowany jest na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero skreślenie z listy studentów będzie miało charakter zewnętrzny i będzie mogło zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.

37 Reasumując stwierdzić należy, że skoro brak jest przepisu prawa, w tym

38 w szczególności w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym, przesądzającego o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie rozwiązania praktyki lotniczej następuje w formie decyzji administracyjnej, która może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego to rozstrzygnięcie takie jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga i nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

39 Ponieważ zaskarżona decyzja jest wyłącznie aktem zakładowym wewnętrznym (nie jest to decyzja administracyjna), to wniesiona na takie rozstrzygnięcie skarga podlega odrzuceniu, po myśli art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

40 W tych okolicznościach Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.

41 O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.