Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2014 r., II SA/Rz 1217/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2014 r., II SA/Rz 1217/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w DPS -skargę oddala-

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi E. T. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane SKO lub Kolegium) z dnia [...] września 2013 r., o nr [...], wydana w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej.

3 Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], umieścił F. T. w Domu Pomocy Społecznej w C. (dalej zwanego DPS).

4 Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta [...]:

5 1. ustalił opłatę za pobyt F. T. w DPS od dnia zamieszkania tj. od 3 grudnia 2010 r., w wysokości 1946,66 zł miesięcznie tj. w wysokości miesięcznego kosztu utrzymania,

6 2. zobowiązał do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS:

7 - F. T. za grudzień 2010 r. w wysokości 749,96 zł, zaś od stycznia 2011 r. w wysokości 801,68 zł miesięcznie,

8 - E. Z. za grudzień 2010 r., w wysokości 187,10 zł, zaś od stycznia 2011 r. w wysokości 200 zł miesięcznie

9 - A. T. za grudzień 2010 r. w wysokości 187,10 zł, zaś od stycznia 2011 r., w wysokości 200 zł miesięcznie,

10 3. kwotą za grudzień 2010 r. - 696,92 zł, a za styczeń 2011 r. kwotą 744,98 zł - obciążył Gminę Miasto [...].

11 Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] zmienił z urzędu własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. w ten sposób, że:

12 1. ustalił opłatę za pobyt F. T. w DPS od 1 marca 2012 r. w wysokości miesięcznego kosztu utrzymania tj. 2370 zł,

13 2. zobowiązał do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS:

14 - F. T. za marzec 2012 r., w wysokości 827,73 zł zaś od 1 kwietnia 2012 r. - 888,73 zł miesięcznie,

15 - E. Z. w wysokości 200 zł miesięcznie,

16 3. ustalił E. T. kwotę opłaty z pobyt matki w DPS w wysokości 116,64 zł miesięcznie, jednocześnie zwolnił E. T. z ponoszenia ustalonej opłaty w okresie do 31 marca 2013 r.

17 4. kwotą za marzec 2012 r. w wysokości 1342,72 zł zaś od kwietnia 2012 r. w wysokości 1281,27 zł miesięcznie obciążył Gminę Miasto [...].

18 Prezydent Miasta [...] pismami z dnia 12 marca 2012 r. zawiadomił F. T., E. Z., A. T., W. T., E. T., E. B., B. B., D. T. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. w związku ze zmianą kosztu utrzymania mieszkańca DPS od 1 marca 2013 r. oraz waloryzacją świadczeń emerytalnych i rentowych.

19 Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], zmienił z urzędu w całości decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., ostatnio zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. w ten sposób, że:

20 1. uchylił pkt 1 i 4 zmienianej decyzji,

21 2. zobowiązał F. T. do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS od kwietnia 2013 r., w wysokości 888,73 zł miesięcznie,

22 3. zobowiązał E. T. do wnoszenia opłaty za pobyt F. T. w wysokości 440 zł miesięcznie począwszy od 1 maja 2013 r.

23 4. pozostałą kwotę, stanowiącą różnicę między obowiązującym średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca DPS a opłatą wnoszoną przez osoby obowiązane obciążył Gminę Miasto [...].

24 W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z zarządzeniem Starosty [...] z dnia 20 lutego 2012 r., nr [...], od 1 marca 2013 r. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS wynosi 2450 zł. W związku z waloryzacją świadczeń emerytalno-rentowych od 1 marca 2013 r., uległa zmianie wysokość pobieranego przez F. T. świadczenia z ZUS i aktualnie wynosi 1320,59 zł netto miesięcznie, jednakże zgodnie z art. 106 ust. 3b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.; zwana dalej u.p.s), zmiana dochodu w/w nie przekroczyła 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, zatem odpłatność za pobyt w DPS pozostaje na poziomie ustalonym w decyzji z dnia 21 maja 2012 r.

25 W odwołaniu od tej decyzji E. T. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania, poprzez dowolną interpretację przepisów jak i stanu faktycznego. Odwołujący się nie zgodził się ze sposobem naliczenia opłaty za pobyt jego matki w DPS.

26 Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym SKO decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło w sposób szczegółowy regulacje dotyczące odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Wskazało, że F. T. z własnych dochodów wnosi odpłatność za swój pobyt w kwocie 888,73 zł miesięcznie. Pozostałą kwotę stanowiącą różnicę między średniomiesięcznym kosztem utrzymania pensjonariusza w DPS, a kwotą uiszczaną przez F. T. zobowiązani są pokryć zstępni w/w co stanowi kwotę 1561,27 zł miesięcznie. Kolegium podało, że spośród osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w/w w DPS, jedynie E. T. kwalifikuje się ze względu na uzyskiwany dochód (2248,06 na osobę), do ponoszenia w części opłaty za pobyt matki w DPS. Uzyskiwany przez niego dochód obliguje go do ponoszenia miesięcznej opłaty w wysokości 880 zł. Uwzględniając wydatki zobowiązanego na utrzymanie domu, leczenie żony ustalił kwotę opłaty w wysokości 440 zł. W ocenie SKO działania organu I instancji w kwestii ustalenia odpłatności zobowiązanego nie naruszają prawa. Zobowiązany ma zagwarantowany stały dochód a jego wysokość w pełni pokryje wydatki związane z utrzymaniem domu i leczeniem żony. Kolegium nadmieniło, że w badanej decyzji brak jest podstaw prawnych do określenia terminu wniesienia przez E. T. stosownej opłaty za okres od maja do lipca 2013 r., gdyż u.p.s. w swych uregulowaniach nie daje podstawy do ustalenia przez organ administracji w drodze decyzji terminu dokonania zapłaty – co przesądza o niedopuszczalności takiego rozstrzygnięcia.

27 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. T. wniósł o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący, analogicznie jak w odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, poprzez dowolną interpretację "przepisów prawa o domach pomocy społecznej" i stanu faktycznego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie zgadza się z dowolnym sposobem naliczenia mu opłaty za pobyt matki w DPS. Podniósł, że zaskarżona decyzja obraża przepisy u.p.s., a zwłaszcza zawarte w rozdziale 2 dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W jego ocenie błędnym jest założenie, że zobowiązanymi do ponoszenia takich opłat są tylko osoby spełniające kryterium dochodowe. Zobowiązanymi są wszystkie osoby – wymienione w ustawie, a należność do ponoszenia przez nich należy podzielić przez ilość tych osób, a następnie kwalifikować ich do zwolnienia lub do zapłaty. Ci którzy mają przekroczone kryterium dochodowe powinni płacić przynależną im część, a za pozostałych, którzy nie przekraczają kryterium dochodowego płaci gmina. Opłat nie powinna być jego zdaniem zwiększana względem niego gdyż narusza to art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

28 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

29 Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

30 Skarga E. T. jest niezasadna i dlatego została oddalona.

31 Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

32 Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie można przyznać racji temu zarzutowi skargi, który odnosi się do niezawarcia ze skarżącym umowy cywilnoprawnej. Z akt sprawy wynika, że dyrektor ośrodka pomocy społecznej podejmował próbę zawarcia umowy ze skarżącym na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. Z treści skierowanego do skarżącego pisma z dnia 16 maja 2013 r. wynika, iż pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej przesłał E. T. celem podpisania i zwrotu jednego egzemplarza umowy dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej F. T. Taka umowa nie została zawarta albowiem strona nie zaakceptowała propozycji co do współuczestniczenia w kosztach pobytu swej matki w domu pomocy społecznej w wysokości 440 zł miesięcznie.

33 Fakt niezawarcia umowy nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonych decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, iż niezawarcie umowy nie jest przesłanką niezbędną do wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Umowa, o której mowa nie musi być zawarta z małżonkiem, wstępnym czy zzstępnym aby organ ustalił opłatę za pobyt w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. nie kreuje umowa z art. 103 ust. 2 u.p.s., lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale jedynie ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został ustalony z mocy prawa ex lege (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 937/11). Umowa może przewidywać wyłącznie wyższy niż określony przepisami ustawy o pomocy społecznej odsetek finansowania pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Strony umowy nie mogą przewidzieć niższego procentu współuczestnictwa osoby zobowiązanej mocą przepisów prawa do ponoszenia kosztów (zob. W. Maciejko w.: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 302). Zobowiązany do wnoszenia opłaty może ubiegać się o wydanie decyzji o zwolnieniu z tego obowiązku w trybie i zasadach jakie przewiduje art. 64 u.p.s. Reasumując, niezawarcie umowy ze skarżącym nie powoduje utraty kompetencji organu do wydania decyzji o odpłatności za pobyt.

34 Nie można również zaakceptować zarzutu podnoszącego naruszenie przez organy art. 61 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. Skarżący z treści tej regulacji wyprowadza wniosek o nielegalności zwiększenia opłaty za pobyt w sytuacji gdy jedna z osób jest zwalania z odpłatności. Według treści art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Sąd podziela argumentacje organów, iż ustalenie wysokości obciążenia z tytułu odpłatności za pobyt nie zostało spowodowane zwolnieniem osób obowiązanych z mocy prawa jak również na skutek powodów określonych w art. 64 u.p.s. Powodem wszczęcia postępowania zakończonego kontrolowaną przez Sąd decyzją administracyjną była zmiana kosztu utrzymania mieszkańca DPS oraz waloryzacja świadczeń emerytalno – rentowych w roku 2013 r. Takie przyczyny oznaczono w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania skierowanym m.in. do E. T. Dlatego nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że zwiększanie jego obciążeń wynika faktu zwolnienia lub umorzenia opłaty innych osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów. Należy więc uznać, że zarzut uchybienia regulacji art. 103 ust. 2 u.p.s. nie jest uzasadniony.

35 Jako chybiony WSA uznaje także pogląd skarżącego co do konieczności podzielenia wysokości opłaty na liczbę osób obowiązanych w tym osoby zwolnione od obowiązku ponoszenia opłaty ze względu na nieprzekroczenie kryterium dochodowego. Podstawy do tego wniosku nie dają zarówno wyniki wykładni językowej, funkcjonalnej jak i systemowej art. 61 u.p.s. W myśl art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej obowiązany jest przy ustaleniu odpłatności brać pod uwagę wysokość dochodów i możliwości osoby obowiązanej. Z treści tego przepisu nie wynika, aby odpłatność miała ulec stosunkowemu do liczby osób nieprzekraczających określony pułap dochodów zmniejszeniu. Ocena postępowania organów w niniejszej sprawie daje podstawy do twierdzenia, że powyższe dyrektywy wymiaru odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej zostały uwzględnione. Organ pierwszej instancji wziął pod uwagę takie okoliczności jak miesięczny dochód rodziny oraz miesięczne wydatki.

36 Sąd rozpoznając skargę nie doszukał się także innych niż wywiedzione w jej treści naruszeń prawa, co obligowało do oddalenia skargi E. T. na podstawie art. 151 p.p.s.a.