Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2014 r., II SA/Rz 1116/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2014 r., II SA/Rz 1116/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...].

Uzasadnienie

2 II SA/Rz 1116/14

UZASADNIENIE

3 Wnioskiem z dnia 1.04.2014 r. M. M. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] (dalej: "MOPS [...]") o przyznanie zasiłku celowego na "zakup leków i innych rzeczy niezbędnych do egzystencji".

4 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie innych potrzeb oraz zasiłku celowego na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, z uwagi na ograniczone środki finansowe.

5 Wskazał, że na dzień 24.04.2014 r. ośrodek pomocy społecznej wydał kwotę 3620 zł z przyznanej w roku 2014 kwoty 18.000 zł, a z pozostałych środków musi zapewnić opał na okres zimowy dla około 40 rodzin. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że M. M. w lutym i marcu 2014 r. otrzymał zasiłki celowe w kwocie po 100 zł oraz zasiłek ceowy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a wraz z wnioskiem nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających zakup leków.

6 We wniesionym odwołaniu M. M. zarzucił organowi I instancji błędny podział środków finansowych przeznaczonych dla najuboższych. Jego zdaniem w pierwszej kolejności należy wspierać zakup leków przez osoby starsze i przewlekle chore, a nie jak podał Burmistrz, zakup opału na sezon zimowy.

7 Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.).

8 W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzje wydane w przedmiocie zasiłku celowego tj. w oparciu o art. 39 ustawy o pomocy społecznej, podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku przyznania zasiłku w każdym przypadku, w którym zaistniały przesłanki określone w ww. regulacji. W szczególności przyznanie zasiłku celowego nie może być determinowane wyłącznie żądaniem zaspokojenia wszelkich potrzeb beneficjenta.

9 Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja organu I instancji nie przekroczyła granic uznania administracyjnego. M. M. jest bowiem osobą samotnie gospodarująca, a jego dochód uprawnia go świadczeń pieniężnych pomocy społecznej, jednakże jest również stałym beneficjentem pomocy społecznej, która jest mu udzielana w formie zasiłku stałego i zasiłków celowych. Zasiłek celowy jest przeznaczany na zaspokojenie konkretnej potrzeby, a zatem nie może mieć charakteru świadczenia wypłacanego w sposób stały i systematyczny. Ponadto organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Okoliczność ta została słusznie wskazana przez organ I instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał kwotę, jaką dysponuje MOPS [...] oraz planowane jej wydatkowanie.

10 Skargę na tę decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. M., zarzucając niewyjaśnienie przesłanek i motywów, którymi kierowały się organy odmawiając mu wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie żąda zaspokojenia wszystkich swoich potrzeb, a jedynie wsparcia finansowego w celu zakupu leków, bez których nie może egzystować oraz zasiłku na zakup telefonu komórkowego. Odmowa przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego jest tym bardziej niezrozumiała, że równocześnie MOPS [...] przyznał w miesiącach letnich innym osobom zasiłki celowe na zakup opału.

11 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

13 Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Co do zasady kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

14 W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

15 Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniają jej uchylenie.

16 Materialną podstawę tej decyzji stanowi art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.). W ust. 1 tego przepisu przewidziany został zasiłek celowy, który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności – w myśl art. 39 ust. 2 – zasiłek taki może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

17 Świadczenie to przysługuje po spełnieniu ogólnych przesłanek korzystania z pomocy społecznej, w postaci kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 ustawy), jednakże rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ma bowiem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku wychodzenia z trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10).

18 Katalog niezbędnych potrzeb życiowych wymienionych przez ustawodawcę w art. 39 ust. 2 ustawy ma charakter przykładowy, jednakże kolejność ich wyliczenia wskazuje na priorytety, którymi winien kierować się organ rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego. Niewątpliwie istnieje katalog potrzeb – takich jak zapewnienie schronienia, posiłku czy leków, które mają charakter elementarny i nawet wśród innych form pomocy przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej muszą być traktowane priorytetowo. Tym samym ustawodawca jako wartość nadrzędną uznał zdrowie i życie ludzkie, a w dalszej kolejności potrzeby jego aktywizacji zawodowej lub zapewnienia mu dóbr materialnych w postaci ubioru lub odpowiedniego stanu mieszkania. Nie ulega wątpliwości, że zakup leków, zwłaszcza w przypadku chorób przewlekłych stanowi zaspokojenie podstawowej potrzeby życiowej i może wiązać się bezpośrednio z narażeniem zdrowia lub nawet życia.

19 Wskazać też należy, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego, które z jednej strony oznacza, że nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę warunków koniecznych do uzyskania zasiłku po stronie organu nie powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez wnioskodawcę za odpowiednią, z drugiej zaś strony nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16.01.2009 r., I OSK 343/08, LEX Nr 528050, wyrok NSA z dnia 2.08.2011 r., I OSK 562/11, LEX Nr 1068520). Słusznie zatem stwierdził organ II instancji, że samo wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 39 – 40 ustawy o pomocy społecznej nie przesądza samo w sobie o obowiązku orzeczenia o przyznaniu żądanego świadczenia.

20 W niniejszej sprawie występując z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków skarżący nie dołączył do wniosku żadnego dokumentu, który potwierdzałby fakt istnienia potrzeby udzielenia żądanego wsparcia. Poinformował jedynie, że jest osobą z trwałym uszkodzeniem mózgu, przyjmującą leki, na które przeznacza miesięcznie około 400 zł. Fakt zakupu leków wykazał dopiero wnosząc odwołanie od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., poprzez dołączenie kopii faktury nr 170/2014 z dnia 23 kwietnia 2014 r. na kwotę 403,33 zł.

21 Okoliczność ta ma jednak zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie, a organ odwoławczy nie odniósł się do niej w ogóle.

22 W szczególności ustalenia wymaga na co choruje skarżący, czy zakupione leki to te, których zażywanie związane jest bezpośrednio z chorobą skarżącego, w jakich ilościach skarżący zażywa te leki (na załączonej fakturze kilka rodzajów medykamentów zakupiono w ilości większej niż jedno opakowanie).

23 Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona.

24 Uchybienie to zdaniem Sądu niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uwzględnieniem skargi.

25 W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia pozostaje fakt dokonania zakupu leków przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, co wynika z przedłożonej przez skarżącego faktury. Z tego też względu, jak również ze względu na zakres koniecznego do uzupełnienia materiału dowodowego Sąd uchylił również decyzję organu I instancji.

26 Ponownie rozpatrując sprawę organ winien dokonać niezbędnych ustaleń, a następnie poddać je wszechstronnemu rozważeniu w ramach uznania administracyjnego, przyjmując, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19.01.2006 r., I OSK 777/05, że uznaniowy charakter rozstrzygnięcia obliguje do uwzględnienia słusznego interesu wnioskodawcy, o ile nie koliduje to z interesem społecznym i nie przekracza możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Należy mieć przy tym na uwadze, że zasiłek na zakup leków może być przyznany jedynie na zakup "jednej porcji" leków, zapewniającej leczenie na najbliższy (np. 1- miesięczny okres (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12.02.2008 r., II SA/Wr 646/07, LEX Nr 500940). Ponadto zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 4 ustawy, skarżący winien współdziałać z organami w celu wyjaśnienia sprawy. Brak współpracy ze strony beneficjenta, o ile jego choroba nie wskazuje na wystąpienie zaburzeń w komunikacji i rozumowaniu, może stanowić podstawę do odmowy przyznania żądanego zasiłku.

27 Z wymienionych wyżej przyczyn Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.

28 Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana.