Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2013 r., II SA/Rz 1015/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2013 r., II SA/Rz 1015/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Robert Sawuła SO del. Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w części dotyczącej początkowej daty przyznania świadczenia.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] Burmistrz Miasta [...] przyznał wnioskodawcy E. L. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad D. L. w kwocie 520 zł miesięcznie na okres od dnia 16 lipca 2013 roku do dnia 31 października 2013 roku, przy czym kwota świadczenia za lipiec 2013 roku wyniosła 277,40 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustalił, że żona wnioskodawcy D. L. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje od 2004 roku, zaś ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od dnia 5 stycznia 2011 roku. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji ustalił, że wnioskodawca E. L. prowadził własną działalność gospodarczą od dnia 27 stycznia 2010 roku do czasu jej wyrejestrowania w dniu 15 lipca 2013 roku, natomiast zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło w dniu 5 lutego 2012 roku. Organ I instancji ustalił, że niepełnosprawność D. L. istniała w chwili podejmowania przez wnioskodawcę prowadzenia działalności gospodarczej, lecz jej stan zdrowia przyczynił się do zawieszenia, a następnie wyrejestrowania działalności gospodarczej. W dniu 5 stycznia 2013 roku wnioskodawca E. L. podjął zatrudnienie w Sklepie [...] na podstawie umowy o dzieło, lecz zrezygnował z niego w dniu 4 marca 2013 roku. Zdaniem organu I instancji zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest tożsame z rezygnacją z pracy zarobkowej, bowiem należy je traktować jako przerwę w jej prowadzeniu spowodowaną określonymi okolicznościami, które uniemożliwiają prowadzenie tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły dla realizacji celu zarobkowego. Ponadto organ I instancji ustalił, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

3 W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca E. L. wskazał, że nie zgadza się z przyznaniem mu świadczenia dopiero od dnia 16 lipca 2013 roku, bowiem faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło w dniu 5 lutego 2012 roku. Wnioskodawca podkreślił, że nie był w stanie prowadzić tej działalności ani pracować z uwagi na stan zdrowia jego żony, która choruje od 2004 roku, lecz znaczny stopień niepełnosprawności posiada orzeczony dopiero od dnia 5 stycznia 2011 roku. Odwołujący podkreślił, że próbował pogodzić opiekę nad żoną z prowadzeniem działalności gospodarczej, a następnie z pracą w sklepie odzieżowym, lecz było to zajęcie na dwa etaty, bowiem żona wymagała stałej opieki innej osoby; z tego powodu rozwiązał umowę, na podstawie której pracował, z dniem 4 marca 2013 roku. Odwołujący wniósł o przyznanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 5 marca 2013 roku.

4 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji SKO podzieliło ustalenia jak i ocenę prawną zaprezentowane przez organ I instancji. W szczególności przyjęło, iż wykładnia logiczna i systemowa pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" wskazuje, że rezygnacja taka w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie może budzić wątpliwości, musi to być stan trwały, czyli osoba taka musi zrezygnować definitywnie z aktualnie wykonywanej pracy zarobkowej. W przypadku prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej należy stwierdzić, że taką rezygnacją jest dopiero wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji. Natomiast zawieszenie działalności gospodarczej powoduje jedynie czasową przerwę w prowadzeniu tej działalności, w czasie której osoba prowadząca działalność wprawdzie nie pracuje, lecz pozostaje w gotowości do jej podjęcia i w każdej chwili może tę działalność wznowić. Taki stan rzeczy nie może być utożsamiany z ustawowym warunkiem uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

5 Skargę od tejże decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył E. L., który wniósł o jej uchylenie i przyznanie i przyznanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego do marca 2013 r. Skarżący powielił opisane wyżej zarzuty przedstawione w odwołaniu do SKO, a nadto stwierdził, że decyzja SKO przyznająca mu specjalny zasiłek opiekuńczy od lipca jest dla niego krzywdząca.

6 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

8 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270).

9 Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd badał, czy organ administracyjny ustalił właściwe przepisy oraz czy przepisy te prawidłowo zinterpretował.

10 Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

11 W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą.

12 Kwestią budząca wątpliwości była interpretacja art. 16a ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2a w/w ustawy. Przepis art. 16a w/w ustawy przewiduje, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

13 W zaskarżonej decyzji SKO przyjęło, że prowadzenie przez E. L. działalności gospodarczej, nawet po jej zawieszeniu w dniu 5 lutego 2012 r., uniemożliwia uznanie go za osobę rezygnującą z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. aż do jego wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 16 lipca 2013 r. SKO uznało, że rezygnacja zatrudnienia musi mieć charakter trwały co w przypadku zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej nie ma miejsca.

14 Z poglądem tym nie można się zgodzić.

15 Zawieszenie działalności gospodarczej uregulowane jest w art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.).

16 Polega ono na czasowym zaprzestaniu przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Okres zawieszenia to zatem czas przestoju, samoistnej przerwy w wykonywaniu działalności gospodarczej.

17 Przez zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej należy rozumieć przerwanie wykonywania tej działalności sensu largo na określony okres (czas określony ustawowo), w czasie którego jednak przedsiębiorca ma zarówno prawo, jak i obowiązek dokonywania pewnych czynności związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną przed jej zawieszeniem (dotyczących tej działalności).

18 W doktrynie wskazuje się, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej należy rozumieć jako przerwę lub zastój w jej prowadzeniu, które są wymuszane przez okoliczności uniemożliwiające jej prowadzenie. Przedsiębiorstwo i przedsiębiorca istnieją w okresie zawieszenia, ale działalność gospodarcza zostaje wstrzymana (tak M.A. Waligórski, Prawo przedsiębiorcy do zawieszenia..., s. 2 i n.).

19 Zawieszenie dotyczy wykonywania działalności gospodarczej, wydaje się więc uzasadnione przyjęcie poglądu, iż zawieszenie może nastąpić po podjęciu działalności, czyli już w trakcie jej prowadzenia w rozumieniu art. 2 ustawy.

20 W niniejszej sprawie okres zawieszenia działalności gospodarczej skarżącego trwał około 1,5 roku i nie doprowadził do podjęcia jej na nowo, ale do jej formalnego zakończenia w dniu 16 lipca 2013 r.

21 Faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego nastąpiło na skutek jej zawieszenia w dniu 5 lutego 2012 r.

22 W tym zakresie Sąd podziela wyrażone już w orzecznictwie sadów administracyjnych stanowisko co do możliwości uznania zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej za równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. przyjęte na gruncie wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., który w swojej hipotezie zawiera identyczną jak w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłankę rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 lutego 2011 r., II SA/Ol 1023/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2011 r., I SA/Wa 290/11 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2012 r., I SA/Wa 1596/12.

23 W realiach niniejszej sprawy – wobec podjęcia przez skarżącego zatrudnienia na podstawie umowy o dzieło na początku 2013 r. i rezygnacji z niego z dniem 4 marca 2013 r. powstało pytanie, czy w dniu 5 marca 2013 r. E. L. był osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad żoną.

24 Na pytanie to należy odpowiedzieć twierdząco. Zawieszenie działalności gospodarczej oznaczało – co oczywiste – faktyczne zaprzestanie jej wykonywania i co pokazał dalszy bieg zdarzeń – miało charakter trwały.

25 Uznanie skarżącego za osobę, która z dniem 5 marca 2013 r. zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad żoną rodzi konieczność zbadania zaistnienia przesłanek z art. 24 ust. 2a u.ś.r., który stanowi, że jeżeli w okresie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności.

26 Bezspornie skarżący złożył wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności jego żony.

27 Jak ocenił sąd w niniejszej sprawie na dzień 5 marca 2013 r. zrezygnował on z zatrudnienia, aby opiekować się żoną.

28 Wynika stąd, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 24 ust. 2a u.ś.r., co miało oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia.

29 W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym organy orzekające błędnie przyjęły początkową datę świadczenia należnego E. L. Rodzi to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. oraz na podstawie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu I instancji w części ustalającej początkową datę przyznania skarżącemu świadczenia.

30 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organu I instancji orzeknie co do należnego skarżącemu świadczenia za wcześniejszy okres po myśli art. 24 ust. 2a u.ś.r.

31 Z uwagi na treść rozstrzygnięcia nie było potrzeby wydawania orzeczenia w trybie art. 152 P.p.s.a