Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2013 r., I SA/Po 313/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2013 r., I SA/Po 313/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant st. sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przeprowadzenie urzędowego sprawdzenia punktu gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...]r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] października 2008r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] udzielił P.H.U. "A" sp. z o.o. w [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego na okres 6 lat. Zgodnie z zapisem punktu VI niniejszego zezwolenia strona zobowiązana była do uruchomienia wszystkich punktów gier do dnia [...] października 2009r. Pod pozycją 135 wykazu punktów gier, jako miejsce urządzania gier wskazano Sklep "B" zlokalizowany w [...], przy ul. [...][...].

3 Na wniosek strony, określony powyższą decyzją termin rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier został przedłużony decyzją ww. organu do dnia [...]października 2011 r.

4 Na wniosek P.H.U. A sp. z o.o. o zmianę decyzji w części dotyczącej 14 miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych (w tym zmianę poz. 135 wykazu ). Dyrektor Izby Skarbowej przychylił się do wniosku strony i orzekł o zmianie decyzji wydając rozstrzygnięcie z dnia [...]października 2009r. w którym odnośnie poz. 135 orzekł o zmianie punktu gier o nazwie Sklep "B" mieszczącego się przy ul. [...] w[...] , na punkt o nazwie C zlokalizowany w [...] przy ul. [...].

5 Pismem z dnia [...]marca 2012 r. Spółka wystąpiła do Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z wnioskiem o weryfikację punktu gier na automatach o niskich wygranych o nazwie C. Do wniosku strona załączyła m.in. wypełniony formularz zgłoszenia rozpoczęcia działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych.

6 Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w[...], działając na podstawie art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa ( Dz.U. z 2012r. poz. 749 ze zm.) dalej O.p. w zw. z art. 65 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 168, poz. 1323 ze zm.) dalej u.s.c. odmówił wszczęcia postępowania wskazanego we wniosku z dnia [...] marca 2012 r.

7 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że Spółka w określonym w zezwoleniu nieprzekraczalnym terminie (tj. do dnia [...] października 2011 r.) nie rozpoczęła działalności w ww. punkcie, zatem uznał, że postępowanie z wniosku o przeprowadzenie urzędowego sprawdzenia punktu gier nie może być wszczęte.

8 Na powyższe postanowienie Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła zażalenie z dnia [...] maja 2012 r. do Dyrektora Izby Celnej w[...].

9 Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie przepisu art. 165a § 1 O.p. w zw. z art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych 19 listopada 2009r. (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze z.) dalej u.g.h., poprzez stwierdzenie, że w sprawie zachodzi podstawa odmowy wszczęcia postępowania oraz naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.c. w zw. z § 20 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 05 listopada 2009r. w sprawie kontroli wykonywanych przez Służbę Celną w zakresie urządzania i prowadzenia gier i zakładów wzajemnych w zw. z § 23 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie kontroli wykonywanych przez Służbę Celną w zakresie urządzania i prowadzenia gier hazardowych, poprzez przekroczenie przedmiotu i zakresu kontroli przeprowadzonej w trybie urzędowego sprawdzenia punktów gier na automatach o niskich wygranych.

10 W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik Spółki wyraził przekonanie, że utrata uprawnienia do prowadzenia działalności w określonym punkcie gier, także w trybie art. 48 ust. 2 u.g.h., wymaga uprzedniej aktywności organu upoważnionego do udzielenia zezwolenia, tj. wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia lub wygaśnięciu zezwolenia w części. Dopóki więc zezwolenie obowiązuje, Spółka ma prawo podjąć działalność, a organ nie ma prawa wniosku strony załatwić odmownie.

11 W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie zgodnie z jej wnioskiem, lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

12 Dyrektor Izby Celnej w [...] postanowieniem dnia [...] lutego 2013r. nr[...], po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

13 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że Spółce udzielono zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.) dalej u.g.z.w., która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2009 r. Natomiast z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) dalej u.g.h., która wraz z przepisami wykonawczymi obecnie reguluje urządzanie i prowadzenie działalności związanej z organizowaniem i uprawianiem hazardu.

14 Zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.h., działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast z art. 48 ust. 1 i ust. 2 u.g.h., wynika że, podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nim terminu rozpoczęcia działalności, a termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy (ust. 1). Natomiast w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu, koncesja lub zezwolenie wygasają w całości lub w części, w której nie podjęto działalności (ust. 2).

15 Dyrektor Izby Celnej podniósł, że organ wydający zezwolenie, mając na względzie niezbędne elementy wniosku wskazane w art. 32 ust. 1 u.g.h., określił nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności na dzień [...] października 2009 r., który winien odnosić się do wszystkich punktów gier objętych zezwoleniem. Termin ten na wniosek strony został następnie przedłużony decyzją ww. organu do dnia [...] października 2011r. Przed terminem wyznaczonym w decyzji zezwalającej w punkcie gier wyszczególnionym w poz. 135 wykazu nie rozpoczęto działalności, a wniosek o weryfikację punktu gier na automatach o niskich wygranych o nazwie C mieszczącego się przy ul. [...] w [...] został złoży w dniu [...]kwietnia 2012r., a więc po upływie nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności określonego w zezwoleniu.

16 W związku z powyższym w ocenie organu nie było podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku Spółki.

17 W skardze z dnia [...] marca 2013r. wnosząc o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Celnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych strona skarżąca ww. decyzji zarzuciła naruszenie:

18 1. przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 ust. 2 w zw. z art. 121 u.g.h. i w zw. z art. 36 ust. 5 u.g.z.w., polegające na błędnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie przepis art. 48 ust. 2 u.g.h., dopuszczający stwierdzenie wygaśnięcia udzielonego zezwolenia w części, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia wobec skarżącej, podczas gdy art. 121 u.g.h. w sposób wyczerpujący reguluje kwestię intertemporalną wygasania zezwoleń w związku z niepodjęciem działalności, objętej tym zezwoleniem i jako regulację właściwą w odniesieniu do całości tego przedmiotu wskazuje art. 36 ust. 5 u.g.z.w., który nie przewiduje możliwości wygaśnięcia zezwolenia w części i w tym zakresie uznaje za spełniony warunek "rozpoczęcia działalności" w przypadku rozpoczęcia jej prowadzenia chociażby w jednym z punktów wskazanych w zezwoleniu, co wyłącza w niniejszej sprawie możliwość stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z zastosowaniem przedmiotowej normy art. 36 ust. 5 u.g.z.w;

19 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia:

20 - art. 165a § 1 O.p. poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie urzędowego sprawdzenia punktu gier;

21 - art. 64 w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 u.s.c , poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie urzędowego sprawdzenia organ ma prawo dokonywać oceny ważności zezwolenia, podczas gdy postępowanie to ma charakter czynności technicznych, sprowadzających się do ustalenia, czy zapewnione są warunki do przeprowadzenia ewentualnej kontroli.

22 W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że do oceny skutków nierozpoczęcia przez Spółkę działalności we wszystkich punktach gier objętych zezwoleniem na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, właściwą regulacją jest art. 121 u.g.h., odsyłający w tym zakresie do art. 36 ust. 5 u.g.z.w. Natomiast warunek czasowy rozpoczęcia działalności w nieprzekraczalnym terminie określonym w zezwoleniu dotyczy zainicjowania działalności we wskazanym terminie chociażby w jednym punkcie wyszczególnionym w tym zezwoleniu.

23 W ocenie strony skarżącej niedopuszczalnym było połączenie w jednym postępowaniu, dwóch odmiennych przedmiotowo spraw, w istocie bowiem organ pierwszej, jak i drugiej instancji w postępowaniu, którego przedmiotem było przeprowadzenie postępowania weryfikacyjnego punktu gier, równocześnie rozstrzygnął o tym, że zezwolenie, w zakresie punktu gier, który podlegał kontroli, wygasło. Ponadto dopóki zezwolenie nie zostanie prawomocnie cofnięte, tak długo nie można kwestionować jej prawa do prowadzenia działalności w danym punkcie gier.

24 Na potwierdzenie swojego stanowiska strona powołała orzeczenia sądów administracyjnych.

25 Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

27 Skarga jest zasadna.

28 Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [....] odmawiające wszczęcia postępowania urzędowego sprawdzenia punktu gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanego w C przy ul. [...] w[...].

29 W ocenie Sądu w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem obowiązującego prawa.

30 Bezsporne jest, że skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie decyzji z dnia [...] października 2008 r. wydanej w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy, tj ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, uchylonej z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawą z 19 lipca 2009 r. o grach hazardowych.

31 Pierwszą kwestią, którą należało rozstrzygnąć, badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, jest ustalenie, jakie przepisy mają w sprawie zastosowanie, przepisy ustawy obowiązującej w momencie uzyskania zezwolenia czy też przepisy obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. Ustawa o grach hazardowych obowiązująca od 1 stycznia 2010 r. w rozdziale 12 zawiera przepisy przejściowe i dostosowujące.

32 Zgodnie z art. 117 ust. 1 u.g.h. udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1 u.g.h.). Natomiast przepis art. 121 u.g.h. stanowi wyraźnie, że do wygaśnięcia, w związku z nierozpoczęciem działalności, zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie ustawy stosuje się art. 36 ust. 5 o grach i zakładach wzajemnych. W ocenie Sądu przepisy te wyraźnie stanowią, że wygaszanie zezwoleń na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych może nastąpić wyłącznie na podstawie art. 36 ust. 5 u.g.w. Przepis art. 129 ust. 1 u.g.h. nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 48 ust. 2 u.g.h. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w całości lub w części, ponieważ przepis ten stanowi, które przepisy (u.g.h. czy u.g.z.w.) mają zastosowanie w czasie prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielanych przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy, natomiast art. 121 u.g.h. odnosi się stricte do wygaśnięcia zezwolenia. Sąd w pełni podziela stanowisko w wyroku WSA w Kielcach z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 709/12, w którym Sąd zauważył, że gdyby ustawodawca chciał wprowadzić możliwość częściowego wygaszania zezwoleń wydawanych przed 1 stycznia 2010 r., nie zawarłby regulacji zawartych w art. 121 u.g.h., które nakazują stosować art. 36 ust. 5 u.g.z.w., ale wprost wskazałby, że do spraw związanych z wygaszaniem takich zezwoleń mają zastosowanie w całości nowe przepisy, tj. art. 48 ust. 2 u.g.h., który przewiduje zarówno wygaśnięcie zezwolenia w całości jak i w części. Przeciwna wykładnia przepisów przejściowych ustawy doprowadza do stwierdzenia, że przepis art. 121 u.g.h. jest zbędny, co byłoby sprzeczne z podstawowym założeniem przy wykładni prawa – założeniem racjonalności ustawodawcy.

33 Podsumowując, w ocenie Sądu, zgodnie z art. 121 u.g.h. kwestie związane z wygaśnięciem zezwolenia należy rozpatrywać na podstawie art. 36 ust. 5 u.g.z.w. Skoro organ podatkowy zastosował przepisy o grach hazardowych (art. 48 ust. 2 u.g.h.) tym samym dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego.

34 Jak wynika z akt sprawy i jest bezsporne, skarżąca spółka decyzją z dnia [...] października 2008 r. zmienianą decyzją z dnia [...] września 2009 r. oraz decyzją z dnia [...]października 2009 r. , uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego na 6 lat w określonych punktach. Wydana decyzja jest wiążąca. Zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Od daty jej doręczenia jakakolwiek zmiana decyzji pod względem treści może nastąpić w trybie i na zasadach przewidzianych przepisami postępowania administracyjnego. Powołana decyzja określająca zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie została zmieniona, nie stwierdzono decyzją wygaśnięcia tego zezwolenia, jak również zezwolenie nie zostało spółce cofnięte. Wygaśnięcie zezwolenia nie następuje z mocy prawa. W związku z powyższym organ winien zbadać wniosek o rejestrację automatu lub urządzania gier na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. z 2003 r. nr 102, poz. 946, ze zm.), ewentualnie, wszcząć postępowanie zmierzające do wzruszenia decyzji ostatecznej dotyczącej wydanego zezwolenia na podstawie przepisów obowiązujących w momencie uzyskania zezwolenia.

35 Nadto należy zwrócić uwagę, że organ, do którego wpłynął wniosek o rejestrację automatu do gier o niskich wygranych odmówił wszczęcia postępowania sprawdzającego na podstawie art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323, ze zm.). Czynności sprawdzające zawsze inicjuje organ, a nie strona, w przypadkach określonych w art. 64 wyżej powołanej ustawy. Przepis art. 65 tejże ustawy wskazuje na odpowiednie stosowanie przepisów działu IV Ordynacji podatkowej, a nie stosowanie tych przepisów wprost. Przepis art. 165a O.p. nie ma zastosowania w zakresie uregulowanym w art. 64 ustawy o Służbie Celnej, ponieważ postępowanie to nie wszczyna się na żądanie strony. Dlatego też w ocenie Sądu uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 165a O.p., w związku z art. 64 ustawy o Służbie Celnej.

36 W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji