Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2016 r., IV SA/Po 891/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2016 r., IV SA/Po 891/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Komorniki z dnia 25 czerwca 2015 r., nr X/92/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Komorniki z dnia 25 czerwca 2015 r., nr X/92/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Plewiska w rejonie ulicy Podgórnej na obszarze działek nr 918/40 i 893/57 w § 3 oraz w § 5 ust. 1 a; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Komorniki na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 złotych (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 30 września 2015 r. Wojewoda Wielkopolski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości uchwałę nr X/92/2015 Rady Gminy Komorniki z dnia 25 czerwca 2015 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Plewiska w rejonie ulicy Podgórnej na obszarze działek nr 918/40 i 893/57 oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

3 W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 25 czerwca 2015 r. Rada Gminy Komorniki podjęła uchwałę nr X/92/2015 Rady Gminy Komorniki z dnia 25 czerwca 2015 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Plewiska w rejonie ulicy Podgórnej na obszarze działek nr 918/40 i 893/57. Została ona doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 2 lipca 2005 roku. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do terenu objętego planem.

4 Art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, ze plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Doprecyzowaniem tych norm są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1587). § 8 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.

5 Wojewoda zaznaczył, że treść powyższych przepisów wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa. Dokonując oceny zgodnosci z prawem uchwały organ nadzoru stwierdził, że na rysunku planu dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej w planie symbolem MN wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, co jest sprzeczne z ustaleniami § 3 pkt 3 oraz § 5 pkt 1 lit. a uchwały, gdzie posłużono się terminem obowiązującej linii zabudowy. Stanowi to naruszenie zasad planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. Wojewoda podkreślił, że pojęcia »obowiązująca linia zabudowy« i »nieprzekraczalna linia zabudowy« nie są tożsame i nie powinny być używane zamiennie.

6 W odpowiedzi na skargę Wójt gminy Komorniki wniósł o stwierdzenie nieważności jedynie § 3 pkt 1-5 oraz § 5 pkt 1 lit a zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie procedury sporządzania projektu przedmiotowego planu miejscowego podjęto decyzję o zmianie linii zabudowy z obowiązującej na nieprzekraczalną. Zmiany wprowadzono na rysunku planu oraz w uchwale w § 2 pkt 5. Jednak zapisy w § 3 pkt 1-5 oraz § 5 pkt 1 lit a odnoszące się do obowiązującej linii zabudowy omyłkowo nie zostały skorygowane. W związku z tym organ wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w tym zakresie.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 270) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

9 Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

10 Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została przez Wojewodę Wielkopolskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595). W tym miejscu należy wytłumaczyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 wskazanej ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

11 Wyjaśnienia wymaga również, że sądowa kontrola uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Wprawdzie skarżący nie podniósł zarzutu naruszenia trybu sporządzania planu, ale Sąd zbadał tą okoliczność z urzędu. W ocenie Sądu procedura ta w kontrolowanej sprawie przebiegała z zachowaniem trybu określonego w art. 17 u.p.z.p.

12 Stosownie do przepisu art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Wójt Gminy Komorniki, po podjęciu przez Radę Gminy Komorniki uchwały nr LI/441/2014 z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Plewiska w rejonie ul. Podgórnej na obszarze działek nr 918/40 i 893/57, ogłosił w prasie oraz przez obwieszczenie, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Czyniąc zadość wymogom przepisu art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Wójt zawiadomił na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Następnie, działając w oparciu o art. 17 pkt 4 u.p.z.p., Wójt sporządził projekt planu. Sąd stwierdza również, że zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Wójt wystąpił o niezbędne opinie o projekcie planu, uzgodnienia projektu planu. Stosownie do art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. Wójt ogłosił w prasie oraz poprzez obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz zorganizował publiczną dyskusję. Tym samym Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z wymogami procedury planistycznej. Sąd stwierdza również, że zaskarżona uchwała jest zgodna z uchwałą nr LII/348/2010 Rady Gminy Komorniki z dnia 25 października 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komorniki.

13 Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę uznał zasadność zarzutów skargi. Ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza bowiem zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 486/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zakwestionowanych przez Wojewodę zapisów uchwały w pkt 1 wyroku.

14 Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. Stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów w żaden sposób nie uniemożliwia spójnego stosowania pozostałych zapisów uchwały. Wyeliminowane zostaną z obrotu prawnego tylko te zapisy, których treść stała w sprzeczności z częścią graficzną planu. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 191/11 to część tekstowa planu zagospodarowania przestrzennego zawiera normy prawne, zaś rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Stwierdzenie nieważności określonych uregulowań w części tekstowej planu oznacza utratę ważności odpowiadających im rozwiązań graficznych przyjętych na rysunku planu. W wypadku przedmiotowej uchwały stwierdzenie nieważności jednostek redakcyjnych posługujących się terminem: "obowiązujące linie zabudowy" nie pociąga za sobą utraty ważności rozwiązań graficznych. W § 1 ust. 3 lit. a wskazano, że integralną częścią uchwały jest rysunek planu stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, zaś w § 2 pkt 5 zdefiniowano nieprzekraczalną linię zabudowy zaznaczoną na rysunku planu. Stwierdzić zatem należy, że pomimo stwierdzenia nieważności § 3 uchwały rysunek planu jest wystarczająco powiązany z częścią tekstową planu i nie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

15 O przyznaniu zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.