Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2018 r., IV SA/Po 709/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2018 r., IV SA/Po 709/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 29 czerwca 2017 r. nr XLV/415/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska – część II 1. stwierdza nieważność § 8 ust. 1 pkt 14 oraz § 11 pkt 2 i 5 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Pobiedziska na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 W dniu 29 czerwca 2017 r. Rada Miejska Gminy Pobiedziska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 – dalej: u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 – dalej: u.p.z.p.), podjęła uchwałę Nr XLV/415/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska - część II (dalej: uchwała, plan).

3 Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 pkt 14 oraz § 11 pkt 2 i 5 uchwały oraz zasądzenie od Gminy Pobiedziska na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

4 W uzasadnieniu podniósł, że w uchwalonym przedmiotową uchwałą planie w § 11 pkt 5 uchwały, dla terenów cmentarzy, oznaczonych symbolem ZC, ustalono podział nieruchomości zgodnie z liniami rozgraniczającymi tereny. Natomiast w § 8 ust. 1 pkt 14 uchwały, dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych symbolem RM ustalono powierzchnię nowo wydzielonej działki zgodnie z liniami rozgraniczającymi tereny.

5 Skarżący podkreślił, że podziału nieruchomości dokonuje się, w myśl i na zasadach określonych w art. 92 i dalszych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm., dalej: u.g.n.) oraz w przepisach wykonawczych do ww. ustawy. Uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Akty prawa miejscowego nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji.

6 Określone w przepisach art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. kompetencje rady gminy, nie przyznają jej uprawnienia do tego, aby w formie uchwały określać zasady i warunki podziału geodezyjnego nieruchomości oraz wprowadzać w tym względzie zakazy i nakazy. Wskazać należy, że o dopuszczalności podziału rozstrzyga wójt, burmistrz albo prezydent miasta w decyzji administracyjnej (art. 96 u.g.n.). Podział kompetencji pomiędzy organ uchwałodawczy i wykonawczy gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta, burmistrza albo prezydenta miasta przy wykonywaniu ich ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Rzeczą organu wykonawczego gminy jest zbadanie, czy podział jest zgodny z przepisami prawa i planem miejscowym, jednak w planie nie można wprowadzać zasad podziału ewidencyjnego nieruchomości, o którym mowa w art. 93 i art. 94 u.g.n., bowiem brak w tym zakresie kompetencji rady gminy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 189/12).

7 Jedyne dopuszczenie, jakie zawiera u.p.z.p. w odniesieniu do podziałów działek, zawarte zostało w art. 15 ust. 3 pkt 10 tej ustawy, zgodnie z którym możliwe jest, w zależności od potrzeb, określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Brak jest natomiast upoważnienia ustawowego do zamieszczania w planach miejscowych wytycznych odnoszących się do przebiegu granic działek powstałych w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości oraz ustalania dla nich obligatoryjnych wartości powierzchni.

8 Ponadto na podstawie analizy planu organ nadzoru stwierdził, że na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych gminy Pobiedziska część ll - Podarzewo, będącego załącznikiem do uchwały Nr XLV/415/2017 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska zostały oznaczone obszary RM, których powierzchnia wyznaczona liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu niewątpliwie nie przekracza 0,3000 ha. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 93 pkt 2a i 3 a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Warunku dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że z wyłączeniem ww. sytuacji obowiązujące przepisy prawa nie dopuszczają możliwości ustalenia w drodze planu miejscowego mniejszych powierzchni działek dla terenów rolnych niż 0.3000 ha.

9 Ponadto w § 11 pkt 2 uchwały, na terenach cmentarzy, oznaczonych symbolem ZC, ustalono zakaz chowania zmarłych. Wprowadzenie do planu miejscowego tej regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p. Powyższe ustalenia stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podejmowania władczych rozstrzygnięć w zakresie możliwości pochówku zmarłych w drodze planu miejscowego.

10 Rada Miejska Gminy Pobiedziska, wprowadzając do treści planu miejscowego: dopuszczenie podziału na działki jedynie zgodnie z ustalonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny, powierzchnię nowo wydzielonej działki zgodnie z liniami rozgraniczającymi tereny oraz zakaz chowania zmarłych wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej i wkraczając w materię regulowaną przepisem rangi ustawowej, naruszyła zasadę działania w granicach i na podstawie prawa.

11 Rada Miejska Gminy Pobiedziska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

12 Podniosła, że wskazane w § 8 ust. 1 pkt 14 oraz § 11 pkt 5 uchwały zapisy są ustaleniami umożliwiającymi podział nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem terenu. Samo powołanie się na art. 93 u.g.n. może być niewystarczające w przypadku próby odmowy wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, który nie jest zgodny z przeznaczeniem terenu. Ponadto przepisy art., 95 u.g.n. wskazują na szereg zapisów dotyczących podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

13 Odnośnie zapisu § 11 pkt 2 uchwały Rada stwierdziła, że wskazane cmentarze stanowią obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków, stanowią zamknięte dawne cmentarze, których właścicielem jest Skarb Państwa i zostały objęte w planie formą ochrony zabytków.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

16 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 – dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

17 W świetle art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

18 W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Wielkopolski w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

19 Dalej należy wskazać, że przedmiotem sądowej kontroli jest uchwała Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Przedmiotowa uchwała należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

20 Przechodząc do oceny zasadności skargi należy przywołać art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

21 Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08 - CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28).

22 Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08 - CBOSA).

23 Należy podkreślić, że Wojewoda Wielkopolski w skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie zawartości aktu nie kwestionując trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy zaznaczyć, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.

24 Zasadne natomiast okazały się zarzuty skargi.

25 Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 92 ust. 1 u.g.n. w zw. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, że na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. można jedynie ustalać minimalną wielkość powierzchni działek budowlanych. Na podstawie powyższego przepisu Rada nie była zatem uprawniona do decydowania w formie uchwały o wytycznych odnoszących się do przebiegu granic działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości oraz w ten sposób obligatoryjnej wartości powierzchni. Nie rada gminy, lecz wójt gminy (burmistrz) jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia, rola planu w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do wyznaczenia przeznaczenia części terytorium gminy, a samego podziału dokonuje wójt gminy, rozgraniczenie nie może naruszać przeznaczenia działek ustalonego w planie i możliwości ich zagospodarowania. Podziału można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Oznacza to, że Rada wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał organowi stanowiącemu do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada wkroczyła zatem w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. Należy podkreślić, iż warunki i zasady podziału nieruchomości reguluje u.g.n., określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu ( art. 93, art. 94, art. 95 u.g.n.). Oznacza to, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 pkt 14 oraz § 11 pkt 5 zaskarżonej uchwały.

26 Przechodząc do oceny zasadności drugiego zarzutu skargi wskazać należy, że kompetencja rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Należy także wskazać na regulację art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., która obliguje do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a ponadto przepis art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.), zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz przepis art. 19 ust. 3 tej ustawy stanowiący, że w planie ustala się w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

27 Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd skargi, iż brak jest oparcia w treści art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. do przyjmowania w planie miejscowym tego rodzaju ustalenia (zakazu chowania zmarłych. Zgodzić należy się z Wojewodą, że powyższe przekracza zakres materii podlegającej regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. wskazano, co w planie miejscowym określa się obowiązkowo, a co w zależności od potrzeb. Przepis ten nie może stanowić podstawy do wprowadzenia regulacji odnoszących się do zasad funkcjonowania cmentarza. Argumentacja organu odnosząca się do konieczności ochrony terenów zabytkowych jakimi w niniejszej sprawie są przedmiotowe cmentarze nie może uzasadniać wprowadzanie do miejscowego planu postanowień, do których Rada nie została upoważniona (por. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1011/17, CBOSA). Jak wskazał w wyroku z dnia 29 marca 2018 r. WSA w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 1190/17, CBOSA) zakaz realizacji nowych grobów nie może być w szczególności rozpatrywany jako szczególna postać zakazu zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., gdyż – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – grób nie stanowi obiektu budowlanego, a problematyka związana z lokalizacją i wykonywaniem grobu nie jest poddana reglamentacji administracyjnoprawnej, lecz składa się na prawo do grobu, którego istota i treść mają charakter cywilnoprawny (por. wyroki NSA: z 15.12.2016 r., I OSK 435/15; z 19.03.2001 r., II SA/Ka 1110/99 – CBOSA).

28 Oznacza to, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

29 Z powyżej wskazanych powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej części. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku działając na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).