Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2022 r., IV SA/Po 664/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2022 r., IV SA/Po 664/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie

2 Wójt Gminy S. po rozpoznaniu wniosku H. W. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...] r. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem T. W.. Organ wskazał, że zgodnie z orzeczeniami Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 18.09.2018r. nr [...] i z dnia 8.02.2022r. nr [...] T. W. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, a sama niepełnosprawność istnieje od [...].05.2018r. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej, opiekuje się ona mężem m.in. myjąc go, szykując i podając posiłki, podając leki, sprzątając, piorąc, wychodząc na spacery, czytając gazety mężowi, organizując mu wizyty lekarskie. Podkreśliła, że opieka nad mężem jest tak wymagająca, że nie może podjąć dodatkowej pracy w żadnym wymiarze czasu pracy. Pomimo, że sama posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności to zdrowie pozwala jej na zajmowanie się mężem. Sama nie pobiera żadnych świadczeń emerytalno – rentowych.

3 Organ wskazał, że z przeprowadzonego w dniu 24 stycznia 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że mąż skarżącej, z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe jest po wypadku, któremu uległ w lipcu 2021 r. i ma ograniczoną zdolność widzenia. Czynności samoobsługowe mężczyzna wykonuje samodzielnie. Pomocy wymaga natomiast w przygotowywaniu i spożywaniu posiłków, odpowiednich leków, korzystaniu z toalety. H. W. pracowała na umowę o pracę do dnia [...]. Od dnia 1.11.1997r. do dnia 23.11.2017r. wraz z mężem prowadziła gospodarstwo rolne. Następnie od dnia 24.11.2017r. skarżąca pracowała w gospodarstwie rolnym u córki Pracy tej zaprzestała od 8.08.2021r., gdyż od 9.08.2021r. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem.

4 Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. W. reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się jej uchylenia. Zaskarżónej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art.17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art.7, art.8 kpa polegające na przyjęciu, że powstanie niepełnosprawności odpowiednio po ukończeniu 18-go i 25-go roku życia przez osobę podlegającą opiece skutkuje brakiem prawa strony do świadczenia [pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

5 Decyzją z dnia 18 sierpnia 2022r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art.17 ust.1, ust.1a i 1b oraz ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że odwołująca spełniła przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Znaczny stopień niepełnosprawności ustalono wobec T. W. z dniem [...].; orzeczenie wydano w tej samej dacie. Dalej Kolegium zauważyło, że pośród okoliczności sprawy nie ma okoliczności świadczącej o tym, że H. W. nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Ani jej wiek, ani zdrowie nie stoją temu na przeszkodzie. Z zebranych materiałów wnosić należy, że H. W. miałaby wolę podjęcia zatrudnienia, gdyby nie konieczność sprawowania opieki. Strona taką wolę wyraża i nie sposób tego zakwestionować. Natomiast T. W. jak wynika z akt sprawy może wykonywać czynności "samodzielnie w obrębie domu, gdzie wszystko zna"

6 W konsekwencji poczynionych ustaleń organ uznał, że czas i zakres opieki nad mężem, jaki skarżąca wskazała, nie pokrywa się z pozyskanymi informacjami i nie jest na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie zatrudnienia. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie zachodzi też przesłanka negatywna przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

7 Kolegium stwierdziło jednak, że nie można przyznać skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, gdyż nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r., polegająca ba związku rezygnacji z pracy zarobkowej (lub jej niepodejmowania) z koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.

8 W ocenie Kolegium, wskazane przez odwołującą czynności opiekuńcze to w przeważającej mierze zwykłe czynności dnia codziennego, a z materiału dowodowego nie wynika, aby mąż skarżącej nie był w stanie funkcjonować bez stałej obecności skarżącej. Pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego nie świadczy o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki, jest bowiem codzienną rutyną, w tym osób pracujących zawodowo. Czynności związane z opieką nad mężem odwołującej ograniczają się zaś do pomocy w porannej czy wieczornej toalecie, w kąpieli czy podaniu leków. Nie są to czynności oznaczające stałą lub długotrwałą opieką innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

9 Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. W. reprezentowana przez pełnomocnika i domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że opieka jaką sprawuje nad mężem nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia przynajmniej w częściowym wymiarze pracy; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art.77, art.80, art.107 poprze nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego.

10 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Skarga podlega uwzględnieniu.

13 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.

14 Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 sierpnia 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z 20 czerwca 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, stwierdził, że narusza ona prawo.

15 Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji jest przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., którego ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

16 Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podkreślić przy tym należy, że Kolegium przyznało, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

17 Organ podniósł, że T. W. jest osobą posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności, ale sama niepełnosprawność istnieje od [...]

18 Kolegium natomiast odmówiło prawa do świadczenia wyjaśniając, że skarżąca byłaby w stanie podjąć zatrudnienie z uwagi na brak konieczności sprawowania przez nią opieki nad mężem. W ocenie SKO "sprawowanie opieki" w rozumieniu art.17 ust.1 ustawy, to sprawowanie opieki bezpośredniej. Ocena w tym zakresie wiąże się z przesłankami "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia" tzn. czy rzeczywiście zakres koniecznych, wykonywanych czynności stoi na przeszkodzie podjęciu zatrudnienia lub wymaga rezygnacji z zatrudnienia. "Sprawowanie opieki", konieczne czynności w ramach "opieki", muszą powodować rezygnację z zatrudnienia i uniemożliwiać podjęcie zatrudnienia. Kolegium w oderwaniu od stanu faktycznego i swoich kompetencji arbitralnie uznało, że mąż skarżącej nie wymaga opieki w domu, bowiem jest samodzielny, a dokonywane przy nim czynności, nie wymagają obecności innej osoby, w porze dnia i nocy.

19 Z treści przeprowadzonego w dniu 24.01.2022r. wywiadu środowiskowego oraz z obserwacji poczynionych przez pracownika socjalnego wynika, iż pan T. po wypadku, któremu uległ w lipcu 2021r. ma ograniczoną zdolność widzenia. Czynności samoobsługowe, które mężczyzna wykonuje samodzielnie to m. in. nałożenie ubrania, wstanie z łóżka, spożywanie posiłków, korzystanie z toalety. Pan T. natomiast wymaga pomocy w przygotowywaniu posiłków, odpowiednich leków, kąpieli. Mąż skarżącej porusza się samodzielnie w obrębie domu, gdzie wszystko zna, gdy wychodzi potrzebuje już osoby do pomocy. Zdaniem pracownika socjalnego opieka nad niepełnosprawnym mężczyzną jest konieczna, sam nie jest w stanie funkcjonować, a faktyczną opiekę i pomoc sprawuje żona. Strona oświadczeniem złożonym dnia 05.04.2022r. oraz w załączniku nr 1 do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określiła zakres czynności jakie wykonuje w związku z opieką nad mężem oraz ich częstotliwość. Strona określiła, że codzienna opieka polega na pomocy przy porannej toalecie, szykowaniu posiłków i zestawu leków, sprzątaniu, praniu, prasowaniu, wspólnych spacerach, pomocy przy kąpieli, czytaniu mężowi gazety.

20 Zdaniem SKO mąż skarżącej porusza się samodzielnie w obrębie domu, gdzie wszystko zna, gdy gdziekolwiek wychodzi potrzebuje już osoby do pomocy. Takie okoliczności w ocenie Kolegium, nie uniemożliwiają H. W. podjęcie zatrudnienia (przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy). Takiej oceny nie może zmienić zaświadczenie lekarskie (które wpłynęło do organu I instancji w dniu 12.08.2022r.). Nie wynika bowiem z niego, że T. W. nie może wykonywać czynności "samodzielnie w obrębie domu, gdzie wszystko zna".

21 W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, dotyczącego faktycznego zakresu opieki jakiej wymaga mąż skarżącej. Organ nie miał prawa, ani kompetencji by arbitralnie stwierdzać, że T. W. nie wymaga opieki w ciągu dnia i nocy. Kolegium całkowicie pominęło, iż sprawowanie opieki nad chorym nie sprowadza się tylko do pomocy w korzystaniu z toalety, czy przemieszczeniu po domu.

22 Żaden przepis nie stanowi też, iż sprawowanie opieki wiąże się opieką 24h.

23 Artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 września 2022r. sygn. akt II SA/Gd 242/22).

24 Nadto uzasadnienie organu II instancji jest chaotyczne, niespójne i mało czytelne, czym narusza art. 107 § 3 k.p.a. Brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ nie wyjaśnił dlaczego odmówił mocy dowodowej zaświadczeniu lekarskiemu z dnia 3.08.2022r, z którego wynika, że u męża skarżącej stwierdzono ślepotę obuoczną, nie rokującą poprawy. Organ przywołuje w uzasadnieniu przepis art.17 ust. 1b, jednak nie stanowi on podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Zasadniczo w ocenie Sądu brak możliwości wydedukowania z uzasadnienia decyzji, co stanowiło podstawę prawną jej wydania.

25 Jeszcze raz należy podkreślić, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Wskazany przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. W ocenie Sądu, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Odnosząc się do stanowiska organów wskazać należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie podważa twierdzeń skarżącej o sprawowaniu przez nią opieki w sposób stały oraz długotrwały. Wykonywanie przez opiekuna nawet zwykłych czynności związanych z zapewnieniem mężowi właściwych warunków życia, w tym załatwianie codziennych sprawunków i dbałość o dom, stanowi, w ocenie Sądu, opiekę nad niepełnosprawną mężem, której organy nie zdołały zaprzeczyć konkretnymi ustaleniami przeciwnymi.

26 W orzecznictwie podkreśla się, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę powyższy pogląd podziela.

27 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.ds.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

28 O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł, stanowiących w istocie wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).

29 Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy w tym trybie i braku sprzeciwu organu.