Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2012 r., IV SA/Po 561/12

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2012 r., IV SA/Po 561/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...] w przedmiocie kontroli sanitarnej postanawia 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącej A. sp. z o.o. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu wpisu sądowego

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Państwowy Powiatowy inspektor Sanitarny w K. (dalej - PPIS), na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263), art. 84 c ust. 9 i ust. 16 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr. 220 poz. 1447 z późn. zm., dalej – u.s.d.g.), po otrzymaniu w dniu [...] maja 2012 roku wniosku A. Sp. z o.o. z/s w P. (dalej - skarżący, przedsiębiorca) obejmującego zastrzeżenia strony wraz ze sprzeciwem w trybie art. 84 c u.s.d.g. orzekł o bezprzedmiotowości zastrzeżeń strony wraz ze sprzeciwem w trybie art. 84 c u.s.d.g. albowiem kontrola przedsiębiorcy przez organ podjęta została i zakończona w dniu 15 maja 2012 roku i nie było możliwe wydanie postanowienia w trybie art. 84c ust. 9 u.s.d.g.

3 W czasie spotkania Z-ca PPIS w K. odczytała panu R. G. protokół z kontroli przeprowadzonej [...] maja 2012 roku oraz decyzję PPIS w K. z dnia [...] maja 2012 roku o nr [...] orzekającą o zakazie wprowadzania do obrotu w sklepie produktów co do których zachodzi podejrzenie ,że są środkami zastępczymi. Produkty te zatrzymano i przekazano do depozytu Komendy Miejskiej Policji. Z czynności tych sporządzono protokół w dniu [...] maja 2012 roku. Organ skonstatował, że nie było zatem możliwe - wobec zakończenia przez organ czynności kontrolnych u przedsiębiorcy wydanie postanowienia w trybie art. 84 c ust. 9 u.s.d.g.

4 Zażalenie na powyższy postanowienie złożył skarżący wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie w całości sprzeciwu. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 84c ust. 9 u.s.d.g. oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa.

5 Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej - WWIS) na podstawie przepisów: art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263) w trybie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zmianami) oraz art. 84c ust. 10 i 16 u.s.d.g., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

6 W ocenie WWIS wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu. Po rozpatrzeniu sprzeciwu organ kontrolny wydaje rozstrzygnięcie, w którym postanawia o odstąpieniu od czynności kontrolnych, bądź postanawia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zatem należy stwierdzić, iż wniesienie sprzeciwu wstrzymuje jedynie czynności kontrolne będące w toku, zaś rozpatrzenie sprzeciwu może wywołać skutek w postaci odstąpienia od wstrzymanych czynności kontrolnych, bądź kontynuowania wstrzymanych czynności kontrolnych. W konsekwencji wniesienie sprzeciwu wywołuje skutki jedynie w stosunku do czynności w toku, w żadnym natomiast wypadku wniesienie sprzeciwu nie wywołuje skutków w stosunku do zakończonych już czynności kontrolnych jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem organu II instancji PPIS, po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych, nie mógł wydać postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych, nie mógł również wydać postanowienia o kontynuowaniu czynność kontrolnych, bowiem czynności te zostały uprzednio zakończone. Sprzeciw wniesiony po zakończeniu kontroli nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, bowiem nie można wstrzymać czynności kontrolnych już zakończonych.

7 Na powyższe rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. złożył skarżący wnosząc o uchylenie postanowień organu I i II instancji . Rozstrzygnięciom tym zarzucono:

8 a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności podnoszonych w treści sprzeciwu i zażalenia, w tym zarzutu odnoszącego się do braku upoważnień do przeprowadzenia kontroli, okoliczności odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli;

9 b. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6 kpa oraz art. 8 kpa poprzez wydanie "postanowienie o bezprzedmiotowości" bez podstawy prawnej i wbrew dyspozycjom u.s.d.g.;

10 c. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 105 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie "postanowienia" o bezprzedmiotowości sprzeciwu, mimo, iż postępowanie wszczęte w wyniku złożenia sprzeciwu nie było bezprzedmiotowe;

11 d. naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 84c ust. 9 u.s.d.g. w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez faktyczne umorzenie postępowania - zamiast merytorycznego rozpoznania sprzeciwu oraz wydania odrębnego postanowienia w przedmiocie czynności kontrolnych;

12 e. naruszenie prawa materialnego w postaci naruszenia art. 84 c ust. 10 zd. Drugie u.s.d.g. poprzez niewydanie postanowienia w terminie 7 dni od dnia wniesienia zażalenia;

13 f. naruszenie prawa materialnego w postaci naruszenia art. 84 c ust. 13 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i wydanie po terminie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie.

14 W odpowiedź na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2012/270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

17 W niniejszej Sprawie Sąd podzielił poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1030/10 (LEX nr 741496). Należy stwierdzić, iż na wstępie rozważenia wymagało, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 ppsa postanowienia wydane w procedurze kontrolnej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

18 Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej normuje w Rozdziale 5 kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy. U.s.d.g. normuje w art. 77 ust. 1 zakres przedmiotowy kontroli stanowiąc o kontroli działalności gospodarczej. Zakres tej kontroli wynika z regulacji ustaw szczególnych normujących działalność gospodarczą, np. przestrzeganiu w działalności gospodarczej przepisów dotyczących ochrony środowiska, czasu pracy kierowców, bezpieczeństwa żywności.

19 Postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcje Sanitarną ma swój odrębny przedmiot. Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Według art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 1 kpa). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków.

20 Zgodnie z art. 84c u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. (ust. 1). Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (ust. 9). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. (ust. 10). Jednocześnie w ust. 16 tego art. Ustawa wskazuje, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

21 Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można zatem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o bezprzedmiotowości zastrzeżeń strony wraz ze sprzeciwem w trybie art. 84 c u.s.d.g. nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy.

22 Zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

23 Zaskarżone postanowienie, sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

24 Postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymaga to jednak, jak stanowi art. 3 § 3 regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym.

25 Na postanowienia zapadłe w niniejszej sprawie wydane na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.

26 Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art.58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

27 Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art.232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.