Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2009 r., IV SA/Po 515/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2009 r., IV SA/Po 515/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant referent Joanna Andrzejak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 listopada 2009 r. sprawy ze skargi L.R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/B. Popowska

Uzasadnienie

2 Starosta Poznański decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] działając na podstawie m.in. art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) i art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej ustawa), jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości na mocy postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009r. sygn. akt [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek L.R. o zwrot nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...] [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...]. Według ustaleń Starosty Poznańskiego Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 1967 r. działając na podstawie obowiązującego w tym czasie art. 30 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (DZ. U. z 1964 r. nr 32, poz. 159 ze zm.) postanowiło wykonać prawo pierwokupu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Sąd Powiatowy dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] września 1969r. ustalił cenę nabycia wyżej wymienionej nieruchomości na kwotę [...] zł. Postanowienie to zgodnie z art. 944 kpc miało skutki przybicia, stąd też Sąd Rejonowy w Poznaniu VII Wydział Egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] stycznia 1971 r. przysądził na własność Skarbowi Państwa – Zarządowi Geodezji i Gospodarki Terenami Miasta Poznania omawianą nieruchomość. Postanowienie to z momentem uprawomocnienia przeniosło na własność przedmiotową nieruchomość, a Skarb Państwa został właścicielem tejże nieruchomości wpisany do ksiąg wieczystych jako jej właściciel w dniu [...] sierpnia 1971 r., w miejsce dotychczasowej właścicielki J.K. Spadek po byłej właścicielce na podstawie testamentu nabyła w całości L.R. (postanowienie SR w Poznaniu z [...] października 1994 r. sygn. akt [...]), która pismem z 11 kwietnia 2005 r. wystąpiła o zwrot przedmiotowej nieruchomości określając jej nowe oznaczenie. Jako podstawę żądania strona wskazała art. 136 ust. 3 i 4 ustawy.

3 Według Starosty w myśl art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 216 ust. 1 omawianego aktu, przepisy ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie co do nieruchomości przyjętych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 22 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. nr 22, poz. 159 ze zm.). Przepis ten nie wymienia jednak art. 30 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach na podstawie którego Skarb Państwa przejął objętą żądaniami nieruchomość. W tych okolicznościach zdaniem Starosty Poznańskiego art. 216 ust. 1 ustawy nie ma zastosowania do postępowania o zwrot omawianej nieruchomości, tym samym brak jest materialno-prawnej podstawy do zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości we wnioskowanym trybie tj. w postępowaniu administracyjnym. W tych okolicznościach postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i ulega umorzeniu.

4 L.R. reprezentowana przez adwokat A.K.-G. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniosła odwołanie, w którym podniosła, że organ I instancji nie odniósł się do merytorycznego uzasadnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącej przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, stosownie do dyspozycji art. 216 ustawy znajdują zastosowanie również w odniesieniu do nieruchomości nabytych w związku z wykonywaniem przysługującego Skarbowi Państwa prawa pierwokupu.

5 Wojewoda Wielkopolski po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu podzielił tok rozumowania organu I instancji, dodatkowo wskazując, iż podstawą żądania nie mógł być art. 136 ustawy, gdyż dotyczy on przypadku wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, co w tej sprawie nie nastąpiło. Podstawą taką nie mógł być także art. 216 ustawy, gdyż jego treść wymienia przypadki odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości. Wśród tych przypadków ustawodawca nie umieścił art. 30 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W ocenie organu odwoławczego roszczenie o zwrot nieruchomości przejętej na mocy w/w przepisu nie ma charakteru administracyjnego, gdyż jego dochodzenie w tym trybie wymagałoby wyraźnej podstawy ustawowej. Zatem rozpoznanie takiej sprawy należy wyłącznie do właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji), zgodnie z ogólnym domniemaniem właściwości sądów powszechnych w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości.

6 L.R. nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzuciła organom I i II instancji naruszenie art. 136 w zw. z art. 216 ustawy. W ocenie skarżącej do nieruchomości nabytych w związku z wykonaniem przez Skarb Państwa pierwokupu powinny mieć bowiem zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca podnosiła, iż wykładnia omawianych przepisów zastosowana przez organy orzekające w sprawie jest krzywdząca i sprzeczna z wzorcami konstytucyjnymi. Skarżąca wskazała przy tym na odmienny pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 29 października 2001 sygn. akt II SA/Kr 786/01 zaakceptowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lipca 2005r. sygn. akt II SA/Kr 3468/01). Skarżąca zasygnalizowała także, iż w sprawie, która przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu zawisła pod sygn. akt IV SA/Po 265/09 zawarto wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 216 ustawy z art. 2, 32 i 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten nie przewiduje możliwości odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III wskazanej ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w trybie i na zasadach określonych w art. 29 - 36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

7 W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

9 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

10 Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa).

11 Generalnie zasady zwrotu nieruchomości na zasadach wskazanych we wniosku reguluje rozdział 6 dział III ustawy, w szczególności jej art. 136 ust. 3, zgodnie z którym uprawniony podmiot (poprzedni właściciel lub jego spadkobierca) może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się iż przez pojęcie "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto. Oznacza to wywłaszczenie na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i w konkretnej (przedmiotowej) decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązującego porządku prawnego regulującego zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych za odszkodowaniem. Nie ulega więc wątpliwości, iż w świetle w/w założenia Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości.

12 Zasadniczo przedmiot niniejszej sprawy opiera więc się na art. 216 ustawy rozszerzającym zakres stosowania instytucji zwrotu nieruchomości. Zwrócić należy jednak uwagę, że przepis ten w sposób taksatywny wylicza kategorię nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa i zrównanych z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy. Wśród tych nieruchomości omawiana regulacja wymienia nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Ustawodawca ograniczył jednak stosowanie rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy jedynie do art. 22 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach regulującego przechodzenie nieruchomości na własność Państwa z mocy samego prawa.

13 Przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości objętej zakresem przedmiotowego postępowania nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 30 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Mając więc na uwadze fakt, iż uregulowania przepisu art. 216 ustawy w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych czy też nabytych przez Skarb Państwa w szczególnym trybie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu na inne przypadki utraty własności (por. wyrok NSA z 05 maja 2000r. sygn. I SA 537/99, wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 156/04, wyrok NSA z 03 listopada 2003 r. sygn. I SA 322/02) zasadnym jest przyjęcie, iż w tym trybie nie można ubiegać się o zwrot nieruchomości nabytej w trybie art. 30 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach

14 Mając więc na względzie fakt, iż Skarb Państwa nie nabył przedmiotowej nieruchomości na żadnej z podstaw wyliczonych expressis verbis w art. 216 ustawy, stwierdzić należy że organy orzekające nie wadliwie przyjęły, iż brak jest podstaw do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Można zatem podzielić pogląd organu, że w sprawie objętej przedmiotowym wnioskiem brak jest podstaw materialno-prawnych do uwzględnienia wniosku w trybie administracyjno- prawnym. W ocenie składu orzekającego odmienna wykładnia omawianych przepisów w ślad za przywołanym przez stronę skarżącą orzeczeniem NSA w sprawie II SA/Kr 786/01 jest nieprzekonująca i nie uzyskała aprobaty Sądu. Orzeczenie to miało charakter incydentalny i spotkało się z krytyką doktryny (por. Adam Zieliński - glosa do przedmiotowego wyroku zamieszczona w Orzecznictwie Sądów Polskich w 2002/9/119).

15 Mając powyższe na uwadze zasadnym było podjęcie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony (art. 104 kpa). W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania, tj. w tym znaczeniu, że decyzję taką należy odnosić do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego, bez względu na to, czy umorzenie takie kończy ostatecznie to postępowanie w odniesieniu do sfery praw i obowiązków strony, czy też odnosi się tylko do jednego samodzielnego jego fragmentu i nie wyklucza dalszego postępowania ze strony innych organów.

16 Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 kpa bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006r., s. 489).

17 Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995r., III ARN 50/95, OSNP 1996/11/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że "ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania".

18 Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

19 Odnosząc się do podniesionych w skardze wątpliwości dotyczących zgodności art. 216 ustawy z art. 2, 32 i 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten nie przewiduje możliwości odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III wskazanej ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w trybie i na zasadach określonych w art. 29 - 36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zauważyć, że art. 216 ustawy był dwukrotnie poddany kontroli zgodności z Konstytucją . Trybunał Konstytucyjny wyrokami z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 oraz z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie SK 43/07 nie doszukał się jednak niezgodności tej jednostki redakcyjnej z konstytucyjnym porządkiem prawnym. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie mając powyższe na uwadze, uwzględniając jednoznaczną treść przepisu art. 216 ustawy nie stwierdził podstaw do zakwestionowania jego konstytucyjności w zakresie wskazanym przez skarżącą. W związku z czym na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.

20 /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska

21 ja